Les ONG en France

Écrit par admin1 admin1

Lundi, 16 Juillet 2007 22:47

Rapport 2250 sur les ONG en France devant l'assemblée Nationale en 2004.

N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
Recherche avancée | Aide | Plan du site
Accueil > Commissions , Délégations & Offices > Les rapports d'information
N° 2250
______
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 13 avril 2005.
RAPPORT D'INFORMATION
DÉPOSÉ
en application de l'article 145 du Règlement
PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
en conclusion des travaux d'une mission d'information
constituée le 11 février 2004
sur les ONG françaises (1)
Président
M. Michel DESTOT
Rapporteur
M. Roland BLUM
Députés
--
__________________________________________________________________
(1)La composition de cette mission figure au verso de la présente page
La mission d'information sur les ONG françaises est composée de : M. Michel DESTOT, Président ; M. Roland BLUM,
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (1 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
Rapporteur ; MM. Bruno BOURG-BROC, Richard CAZENAVE, Philippe COCHET, François GUILLAUME, Jean-Claude
LEFORT, députés.
SOMMAIRE
___
INTRODUCTION 7
PROPOSITIONS ADOPTÉES PAR LA MISSION D'INFORMATION 11
I - LES ONG FRANÇAISES : DES ASSOCIATIONS PARTICULIÈRES 13
A - L'ASSOCIATION : UN STATUT PLÉBISCITÉ 13
1 - Un même statut pour des réalités différentes 13
2 - Une fiscalité indifférenciée pour toutes les ONG 14
a - La fiscalité applicable aux ONG françaises 14
b - La fiscalité applicable aux dons 14
3 - Les ONG et le statut de la loi de 1901 15
4 - L'absence d'un instrument normatif international 17
a - Une forme juridique différente selon les pays 17
b - Un instrument négligé : la convention européenne sur la reconnaissance de la personnalité juridique des organisations
internationales non gouvernementales 17
B - LA FONDATION : UNE ALTERNATIVE MÉCONNUE DES ONG 19
1 - Le régime juridique de la fondation 19
2 - Les réticences des ONG à l'égard de la fondation 19
C - LE MÉCÉNAT DE SOLIDARITÉ : UNE PISTE À DÉVELOPPER 20
1 - Sortir du cloisonnement entre les ONG et les entreprises 20
2 - Un nouveau partenariat ONG-entreprises 21
II - LES ONG FRANÇAISES : UN MONDE PARAPROFESSIONNEL 23
A -LA SPÉCIFICITÉ FRANÇAISE 23
1 - Un recours encore très marqué aux volontaires et aux bénévoles 23
a - La différence entre bénévoles et volontaires 23
b - Une récente amélioration du statut de volontaire 24
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (2 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
2 - Une professionnalisation des personnels 25
a - Des disparités selon les ONG 25
b - Des formations spécialisées 26
c - Des difficultés persistantes 26
3 - L'attachement des ONG au maintien de ces différents statuts 27
B - SALAIRES ET RÉMUNÉRATIONS 29
1 - Des salaires en retrait par rapport au secteur privé 29
2 - La rémunération des dirigeants 29
III - LES ONG FRANÇAISES : UN MODE D'INTERVENTION SPÉCIFIQUE 31
A - UNE STRATÉGIE D'INTERVENTION LARGEMENT DÉFINIE PAR LES BAILLEURS DE FONDS PUBLICS 31
1 - Le rôle limité des instances décisionnelles des ONG 31
2 - Les ONG opérateurs des bailleurs publics 32
a - Les bailleurs publics nationaux 32
b - Les bailleurs publics internationaux 38
c - Des thématiques imposées par les bailleurs publics 41
3 - Une plus grande liberté de manoeuvre pour les ONG financées par des fonds privés ? 42
a - Des ressources privées variées 42
b - Une liberté de manoeuvre apparente 43
B - LES CONSÉQUENCES DE CETTE SITUATION 44
1 - Le risque d'une instrumentalisation 44
a - Le modèle américain 44
b - Affirmer sa neutralité et son indépendance politiques 47
2 - Une concurrence féroce 51
a - La course aux financements 51
b - Les difficultés de la coordination 53
IV - LES ONG FRANÇAISES : LE POINT SENSIBLE DE L'ÉVALUATION 57
A - UNE ÉVALUATION FINANCIÈRE IMPARFAITE 57
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (3 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
1 - Le recours à l'audit financier 57
a - Des obligations légales 57
b - Des contrôles par les corps d'inspection 58
c - Des contrôles internes 59
2 - Les limites du système 59
a - Un contrôle difficile sur le terrain 59
b - Des évaluations financières commandées par les bailleurs de fonds à la fois juges et parties 60
c - Une autorégulation par la profession 60
3 - Un seul censeur intransigeant : l'opinion publique 63
B - UNE ÉVALUATION DE LEUR ACTION PLUTÔT BALBUTIANTE 64
1 - Les défauts de la pratique actuelle 64
a - Une autoévaluation non systématique 64
b - Les bailleurs à la fois juges et parties 65
c - L'élaboration de codes de conduite 66
2 - La difficulté d'accepter une évaluation par un tiers 67
a - Une évaluation par les pairs 67
b - L'absence d'une évaluation par un tiers indépendant 68
3 - Evaluer les conséquences des actions engagées 69
CONCLUSION 73
EXAMEN EN COMMISSION 75
ANNEXE 1 LES ONG FRANÇAISES ET LE TSUNAMI 83
ANNEXE 2 ENTRETIENS CONDUITS PAR LA MISSION 85
Mesdames, Messieurs,
Le 11 février 2004, la Commission des Affaires étrangères de l'Assemblée nationale a approuvé la création d'une mission
d'information sur les organisations non gouvernementales (ONG) françaises. Plusieurs éléments ont motivé la création de
cette mission. Si l'émergence des ONG sur la scène internationale est un fait relativement récent -une trentaine d'années-,
il n'est plus du tout marginal -le rôle des ONG dans l'aide internationale est important. Si la France a été en quelque sorte
un précurseur avec les French doctors, depuis les ONG dites anglo-saxonnes sont montées en puissance. Aujourd'hui
leurs philosophies et leurs cultures sont différentes et s'affrontent sur le terrain. Enfin, la presse se fait régulièrement l'écho
de dysfonctionnements graves ou supposés.
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (4 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
*
Force est de constater qu'il n'existe aucune définition juridique claire, ni en droit international, ni en droit français de la
notion d'organisation non gouvernementale. Selon Philippe Ryfman (1), « c'est aujourd'hui un mot-valise, connoté
positivement ». Ces trois mots sont apparus pour la première fois, de façon explicite, en 1945 à l'article 71, Chapitre X :
Conseil économique et social, de la Charte des Nations unies, signée à San Francisco le 26 juin 1945 : « Le Conseil
économique et social peut prendre toutes dispositions utiles pour consulter les organisations non gouvernementales qui
s'occupent de questions relevant de sa compétence. Ces dispositions peuvent s'appliquer à des organisations
internationales et, s'il y a lieu, à des organisations nationales après consultation du Membre intéressé de l'Organisation. »
On peut ainsi considérer que cette officialisation vaut reconnaissance par un traité international de leur rôle. Jusqu'alors en
effet, la Société des Nations (SDN) les désignaient par les termes « organisations transnationales » ou « associations
internationales » et plusieurs d'entre elles participaient directement aux travaux de la SDN.
En réalité, les définitions varient d'une institution internationale à l'autre, voire à l'intérieur d'une même institution, à
l'exemple du système onusien. Le Département de l'information des Nations unies qui, en application d'une résolution de
1946 de l'Assemblée générale des Nations unies, assure la liaison avec les organisations non gouvernementales, les
définit comme « un groupe de citoyens volontaires, sans but lucratif et organisé à l'échelon local, national ou international.
Les organisations non gouvernementales remplissent divers types de services et fonctions : humanitaires, d'information
aux gouvernements sur les préoccupations de leurs citoyens, de surveillance des politiques des gouvernements et de
promotion de la participation politique au niveau communautaire. Elles fournissent des analyses et expertises, servent de
mécanisme d'alerte avancée et aident à superviser et mettre en oeuvre les accords internationaux. Certaines sont
organisées autour de questions spécifiques telles que les Droits de l'homme, l'environnement ou la santé. Leurs relations
avec les différents bureaux et agences du système des Nations unies diffèrent selon leur objectif, leur siège et leur
mandat. »
Le Conseil de l'Europe, dans la Convention européenne sur la reconnaissance de la personnalité juridique des
organisations non gouvernementales (2), utilise le vocable d'organisation internationale non gouvernementale (OING), une
variante étant organisation non gouvernementale internationale (ONGI). La Commission européenne utilise parfois le
terme d'organisations de base (ODB). L'Organisation pour la Coopération et le Développement en Europe (OCDE) utilise
l'expression anglo-saxonne private voluntary organisation (PVO). L'Agence de la Francophonie et l'Organisation pour la
Sécurité et la Coopération en Europe (OSCE) s'intéressent également au phénomène. Cette dernière a mis en place un
système de relations avec les ONG mais, à ce jour, il n'existe aucun statut consultatif pour les ONG, comme il en existe
aux Nations unies par exemple.
En France, si le Petit Larousse les définit comme tout « organisme dont le financement est assuré essentiellement par des
dons privés et qui se voue à l'aide humanitaire sous une ou plusieurs de ses différentes formes (assistance médicale ou
technique dans les pays non industrialisés, aide aux plus démunis dans les pays développés, secours en cas de
catastrophe ou de guerre, etc. », les professionnels du secteur préfèrent les termes d'organisations de solidarité
internationale (OSI) ou d'associations internationales de solidarité (ASI) -là encore deux options se présentent !- pour
désigner des organismes à but non lucratif oeuvrant dans le champ spécifique de la solidarité internationale. Ces
organisations elles-mêmes d'ailleurs, souvent dans un souci de visibilité, tant auprès du grand public français qu'étranger,
utilisent l'acronyme ONG ou NGO (non governmental organisation) pour les Anglo-Saxons. Dans la conception anglosaxonne,
il s'agit d'ailleurs d'une notion très vaste qui regroupe les syndicats professionnels ouvriers et patronaux, les
groupements religieux ou politiques, les mutuelles, les sectes. On est alors plus proche de la catégorie des acteurs non
étatiques (ANE).
*
Il n'existe pas davantage de classification officielle des ONG tant au plan international qu'au plan national et une typologie
s'avère difficile à établir.
Sans vouloir prétendre faire l'historique du phénomène, il est possible de résumer quelque peu sommairement son
évolution en rappelant que l'ancêtre des ONG est probablement le Comité international de la Croix-Rouge créé en 1863 à
la suite des propositions de Henry Dunant qui avait assisté à la bataille de Solferino en 1859. Succédant à cette première
ONG humanitaire au sens strict du terme, sont nées, à différentes époques, les ONG de développement, tous les « sans
frontiéristes » sur le modèle des French doctors -mouvement dont fut à l'origine, entre autres, Bernard Kouchner-, les
ONG du Sud, d'ailleurs à la demande de leurs homologues du Nord très désireuses de s'appuyer sur des interlocuteurs
locaux, tous appartenant à ce que l'on nomme aujourd'hui la société civile.
En réalité, il ressort clairement de ce bref rappel historique que plusieurs typologies sont possibles selon l'angle sous
lequel on les approche, le plus usité étant sans doute leur champ d'action : ONG médicales humanitaires d'urgence,
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (5 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
l'archétype étant Médecins sans frontières, ONG de développement, comme Terre des hommes, ONG de défense des
droits de l'homme, comme la Fédération internationale des droits de l'homme, ONG techniques comme le Groupe de
recherches et d'échanges technologiques (GRET), ONG de défense de l'environnement comme Greenpeace, ONG
financières comme Planet Finances, ONG généralistes comme OXFAM ou CARE, etc. Le critère de classification peut
aussi être l'inspiration ou le fondement de la mission sociale : ONG confessionnelles ou laïques. Là encore pour faire
simple et à l'instar de Coordination SUD (Solidarité, Urgence, Développement), la fédération française des organisations
de solidarité internationale, on aurait tendance à distinguer trois grandes catégories : les ONG généralistes qui
soutiennent leurs partenaires par de l'information et de l'appui financier quels que soient les domaines d'activité, les ONG
techniques et professionnelles qui maîtrisent un domaine ou une technologie comme la médecine par exemple, enfin les
ONG de défense des droits de l'homme, de l'amitié entre les peuples, de l'environnement, qui ne sont pas censées
conduire de projets mais mener des actions de lobbying.
*
ONG, ODB, OSI, ASI, OING, ONGI, PVO sont donc autant d'acronymes pour les désigner, parmi lesquels le plus courant
et le plus explicite demeure celui d'ONG que votre Rapporteur a choisi de retenir en précisant qu'il couvre, dans le cadre
de la mission d'information qui lui a été confiée, la notion d'organisation non gouvernementale française à dimension
internationale, c'est-à-dire dont le champ d'action dépasse largement les frontières de l'Hexagone. Les travaux de la
mission d'information ont ainsi porté sur les ONG créées en France sous statuts juridiques français, et excluent les acteurs
non étatiques comme les syndicats ou les entreprises qui pratiquent la coopération décentralisée.
La mission d'information s'est fixée pour objectif de faire le point sur la situation des ONG françaises à vocation
internationale en choisissant d'étudier quatre champs qui lui ont semblé pertinents : la forme juridique, les personnels, le
mode d'intervention, la question de l'évaluation, afin de déceler les éventuels dysfonctionnements et de proposer des
améliorations. Il ne s'agit pas de porter un jugement critique systématique mais d'écouter les différents acteurs du secteur,
et en particulier les ONG, pour arriver à l'élaboration de propositions concertées.
PROPOSITIONS ADOPTÉES PAR LA MISSION D'INFORMATION
_ Clarifier les relations avec les entreprises et les pouvoirs publics
1. Engager un dialogue avec les grandes ONG portant sur l'élaboration d'un traitement adapté à leurs spécificités,
notamment en termes de statut juridique, de fiscalité, de rémunérations des personnels et de charges sociales, de modes
de financement, et qui pourrait convenir à certaines ONG dépassant un certain seuil constitué par exemple par le montant
du budget et/ou le nombre de salariés. Elles seraient alors libres de choisir d'adopter soit le statut associatif régi par la loi
du 1er juillet 1901, soit le nouveau statut ainsi élaboré.
2. Demander au gouvernement d'informer les ONG sur les possibilités ouvertes par la loi n° 2003-709 du 1er août 2003
relative au mécénat, aux associations et aux fondations de diversifier leurs statuts.
3. Définir un partenariat cadre visant à développer les relations entre les ONG et le monde de l'entreprise.
4. Engager une réflexion avec les ONG sur la fiscalité applicable à leur encontre en vue d'aboutir à une remise à plat du
système actuel et une meilleure prise en compte de leur situation.
5. Engager une réflexion avec les ONG visant à une exonération partielle ou totale des cotisations patronales pour les
petites et les moyennes ONG, par exemple sur le modèle des règles applicables dans les zones franches.
6. Permettre une rémunération officielle et aux prix du marché des dirigeants d'ONG, sans que soit remis en cause le
caractère non lucratif de leurs activités.
7. Favoriser la rémunération aux prix du marché des professionnels salariés par les ONG, même si l'activité de la structure
est à but non lucratif.
8. Favoriser la réinsertion professionnelle des personnels des ONG.
9 et 9 bis. Mettre en place un guichet unique au niveau des pouvoirs publics pour :
- recevoir les demandes de cofinancement des ONG
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (6 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
- procéder à la notification aux ONG
- effectuer le suivi des partenariats engagés avec les ONG
- coordonner l'action de tous en s'appuyant en particulier sur les représentations diplomatiques.
10. Engager une réflexion avec les ONG portant sur une redéfinition des modalités de cofinancement et le respect de
celles-ci par le Gouvernement.
11. Augmenter la part de l'Etat dans le financement des ONG qui est actuellement limitée à 10 %, l'objectif étant de
renforcer leur professionnalisme.
12. Relever la dotation du Fonds d'urgence humanitaire.
13. Procéder à une approche consolidée de l'aide publique au développement.
14. Augmenter la part de l'aide publique au développement qui transite par les ONG.
15. Améliorer la coordination entre les actions de coopération menées par l'Etat et celles menées par les collectivités
territoriales.
16. Associer l'Association des maires de France, l'Association des présidents des conseils généraux et l'Association des
présidents des conseils régionaux à une réflexion sur le cofinancement des associations ne disposant pas d'une
représentation dans chaque collectivité française.
_ Contrôler les acteurs de la solidarité internationale
17. Procéder à une harmonisation des obligations comptables spécifiques qui s'imposent aux ONG.
18. Créer une mission d'information parlementaire sur la coopération décentralisée.
19. Remettre, chaque année, un rapport au Parlement élaboré par le ministère des Affaires étrangères en concertation
avec les ONG concernées et portant sur l'évaluation des ONG cofinancées par le ministère des Affaires étrangères et sur
la politique de coopération et l'action humanitaire de l'Etat, suivi d'un débat.
20. Mettre en place une cellule indépendante d'appui à l'évaluation de l'action des ONG.
_ Agir au niveau international
21. Promouvoir un statut juridique européen des ONG.
22. Définir une procédure unique d'accréditation des ONG auprès des institutions internationales reposant sur des critères
acceptés par tous.
23. Créer une Assemblée consultative mondiale de la société civile à l'ONU.
24. Engager une réflexion commune aux ONG et aux pouvoirs publics français portant sur des outils permettant de faciliter
l'accès des ONG françaises aux financements multilatéraux.
I - LES ONG FRANÇAISES :
DES ASSOCIATIONS PARTICULIÈRES
En France, les organisations non gouvernementales sont créées soit sous le statut d'association, soit sous celui de
fondation. Une association est un regroupement de personnes alors qu'une fondation est l'affectation d'un patrimoine à
une cause par une personne physique ou morale. Là réside la différence essentielle entre ces deux régimes. En réalité,
selon Coordination SUD, la fédération française des organisations de solidarité internationale qui compte 120 associations
membres, les ONG françaises ont à 98 % un statut d'association régi par la loi du 1er juillet 1901. On ne dénombre que
quelques fondations comme France Liberté ou la Fondation Scelles.
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (7 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
A - L'association : un statut plébiscité
1 - Un même statut pour des réalités différentes
En France, trois régimes sont explicitement ou implicitement régis par les dispositions de la loi du 1er juillet 1901 et le
décret du 16 août 1901 : les associations non déclarées ou libres, les associations déclarées, les associations reconnues
d'utilité publique (RUP). Toutefois, quel que soit son régime juridique, l'association se définit selon l'article 1 de la loi du 1er
juillet 1901 relative au contrat d'association comme « [...] la convention par laquelle deux ou plusieurs personnes mettent
en commun, d'une façon permanente, leurs connaissances ou leur activité dans un but autre que de partager des
bénéfices. Elle est régie, quant à sa validité, par les principes généraux du droit applicables aux contrats et obligations ».
Etant libres de se constituer en association et n'étant pas tenues de déclarer leur mise en sommeil ou leur cessation, il est
très difficile de les dénombrer exactement. De même, leur objet social n'est pas toujours en rapport direct avec la
coopération, la solidarité internationale et/ou le développement des pays pauvres. Il y aurait ainsi quelques milliers d'ONG
en France, dont environ 500 sont réellement structurées et seule une grosse centaine peut se prévaloir d'une envergure et
d'une notoriété nationales leur permettant d'agir à l'étranger.
Qu'il s'agisse d'une association de quartier ou d'une ONG, toutes deux sont crées sous le régime associatif. De même,
qu'il s'agisse de l'ONG Enfants d'Asie qui emploie 4 salariés et 1 expatrié au Cambodge, dont le budget annuel a atteint
1,7 million d'euros en 2004, ou de la section française de Médecins sans frontières (MSF) qui emploie 5 173 personnes,
dont le budget annuel atteint 95 millions d'euros et dont l'action s'exerce dans 35 pays, toutes deux ont été créées sous le
statut associatif.
2 - Une fiscalité indifférenciée pour toutes les ONG
a - La fiscalité applicable aux ONG françaises
En principe, les organismes réputés être sans but lucratif ne sont pas soumis aux impôts dus par les personnes exerçant
une activité commerciale, à savoir l'impôt sur les sociétés, la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et la taxe professionnelle. Ils
bénéficient donc de larges exonérations fiscales. Compte tenu de l'évolution du secteur associatif et de la jurisprudence,
une instruction du ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie du 15 septembre 1998 a exposé les critères qu'il
convient de prendre en compte pour apprécier si une association peut ne pas être soumise à ces impôts.
Etant des associations, les ONG sont donc soumises à ces règles. Elles se plaignent régulièrement, l'une de payer la taxe
sur les salaires, l'autre de ne pouvoir récupérer la TVA, et vantent les mérites du système britannique en la matière, et
notamment celui de la Charity. En réalité, il s'agit plus d'un label, d'une certification que d'un statut juridique qui
s'apparente d'ailleurs à la reconnaissance d'utilité publique, l'équivalent britannique de l'association française étant la
voluntary and community organisation (VCO). L'objectif de ce rapport n'étant pas de faire du droit comparé, le lecteur sera
renvoyé au Guide de la liberté associative dans le monde (3) qui recense et décrit dans les détails tous les régimes
juridiques associatifs existants dans le monde. S'il est vrai que la Charity bénéficie de traitements fiscaux favorables, ils ne
sont pas sans contreparties. Ainsi, les associations bénéficiant de ce label doivent renoncer à toute activité politique et
militante et ne peuvent donc faire de lobbying auprès des parlementaires par exemple ou faire pression sur les
gouvernements en vue d'une augmentation de l'aide publique au développement ou demander l'annulation de la dette des
pays du tiers-monde.
Il n'en demeure pas moins qu'il serait bienvenu de s'interroger sur l'adaptation ou la non adaptation du dispositif fiscal
actuel aux particularités des ONG.
Proposition n° 4 : Engager une réflexion avec les ONG sur la fiscalité applicable à leur encontre en vue d'aboutir à une
remise à plat du système actuel et une meilleure prise en compte de leur situation.
b - La fiscalité applicable aux dons
La fiscalité des dons aux associations a récemment fait l'objet de modifications successives. Il s'agit en particulier de la loi
n° 2003-709 du 1er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations et de la loi n° 2005-32 du 18 janvier
2005 de programmation pour la cohésion sociale. Toutes deux ont notamment relevé le taux de la déductibilité fiscale
applicable aux dons des particuliers. De même, la fiscalité des dons des entreprises a également été revue.
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (8 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
3 - Les ONG et le statut de la loi de 1901
Tous les représentants des ONG auditionnés par la mission d'information s'accordent pour dire que le statut juridique
actuel convient tout à fait et estiment qu'il n'est pas nécessaire de revenir dessus. Parmi les avantages mis en avant figure
l'extraordinaire souplesse de ce régime juridique, sa grande flexibilité. Selon eux, le statut associatif paraît être la claire
représentation de ce que sont les ONG : « un groupe de personnes associées et engagées sur des valeurs propres et
indépendantes ». Ils estiment que cette loi constitue une des richesses qui a permis à la France de développer la société
civile.
Plus précisément, si les ONG font valoir que ce statut est adapté aux conditions actuelles et à leurs missions, elles
estiment qu'il leur permet de reposer sur une base militante, le système des adhérents confortant l'engagement des
participants au service d'une cause. Il est indéniable que les ONG ont besoin de cette assise citoyenne et ce d'autant plus
que les gens doutent de plus en plus de l'utilité d'une action humanitaire et qu'il y a une pluralité d'acteurs en la matière,
cette pluralité présentant toutefois un intérêt dans la mesure où elle contribue à l'instauration d'une complémentarité entre
petites et grandes ONG. Pour Handicap International par exemple, « il importe de sauvegarder la spécificité très riche de
l'esprit associatif au moment où les ONG sont obligées de se professionnaliser. Le statut associatif oblige en effet à un
mode de gestion qui favorise le débat, la spontanéité, l'innovation, la relation avec les partenaires du Sud. [Pour les ONG,]
il s'agit de dépasser l'opposition caricaturale entre les deux représentations volontaires/militants et professionnels/
institutionnalisme. Pour mener leur action, les ONG doivent être indépendantes, organisées et rigoureuses,
professionnelles, avec le nécessaire impact financier qui en découle, et engagées selon le mandat voulu par l'association.
Par ailleurs, tous les bénéfices sont réinjectés dans les activités de l'association et il serait donc impensable de
redistribuer des bénéfices à des actionnaires, comme c'est le cas en milieu privé. L'un des enjeux pour certaines ONG
consiste précisément à faire valoir cette spécificité pour être reconnues comme un opérateur particulier, au risque d'être
taxées d'artisanat, d'être en dessous de la taille critique ou encore de ne pas réussir à s'assurer la collaboration de
personnels fidèles sur le long terme. La situation est complexe pour les ONG dans la mesure où le paysage associatif
étant divers et varié, il en résulte une image de non professionnalisme alors qu'elles sont en même temps obligées de
travailler dans un cadre de plus en plus rigoureux, qui parfois les empêche d'être aussi opérationnelles qu'elles le
voudraient. »
Ainsi, les ONG reconnaissent que ce statut présente un certain nombre d'inconvénients. Elles sont les premières à
dénoncer le fait que, sous ce statut, puissent se ranger des structures extrêmement différentes, qu'il s'agisse d'une
association de pêcheurs à la ligne ou de sociétés commerciales. Néanmoins cet inconvénient n'est pas si gênant à leurs
yeux et elles estiment que la reconnaissance d'utilité publique constitue une première façon de réduire cet inconvénient en
caractérisant différemment certaines associations. Certaines vont même jusqu'à reconnaître que la reconnaissance
d'utilité publique permet, semble-t-il, de faire un premier tri entre les associations qui utilisent le statut régi par la loi du
1er juillet 1901 de façon « abusive » et les autres, tout en déplorant par ailleurs le chemin long et difficile pour accéder à la
reconnaissance d'utilité publique et aux avantages qu'elle confère en termes d'image, de notoriété, de financement et de
déductibilité d'impôts.
Selon Handicap International, parmi les difficultés liées au statut associatif et qu'elles reconnaissent volontiers figure « le
juste équilibre à trouver entre, d'une part, la lourdeur de la gestion associative, qui, quand le débat est trop riche et virulent
au sein du conseil d'administration ou des assemblées générales, peut générer une instabilité très gênante pour l'efficacité
opérationnelle et, d'autre part, le dynamisme et la richesse du débat au sein des membres de l'association, porteur de
créativité et de militantisme, et garant contre une trop grande " professionnalisation " de l'action qui se ferait au détriment
des aspects éthiques ou moraux. »
Certaines, comme Médecins sans frontières, se sont posé la question de savoir si le statut associatif tel que régi par la loi
du 1er juillet 1901 était le mieux adapté à leur mode de fonctionnement et à leur budget. Cependant, très vite elles en sont
arrivées à la conclusion que ce statut restait le mieux adapté au caractère non lucratif de leur action « à condition qu'il soit
mis en oeuvre dans un esprit démocratique », qu'il y ait une réelle transparence interne qui passe par des assemblées
générales actives.
En définitive, la mission d'information n'a essentiellement recensé que des revendications ponctuelles, qui, pour certaines,
ne concernent parfois qu'une seule catégorie d'ONG, voire une seule ONG. Les ONG oeuvrant dans le domaine du
développement estiment qu'il manque une sorte d'agrément sur le modèle de l'agrément « Jeunesse et Education
populaire », qui leur permettrait notamment de mieux faire face à l'arrivée d'ONG étrangères, notamment américaines, sur
le « marché français » de la collecte. Certaines ONG regrettent par exemple le fait qu'il soit impossible à deux associations
de fusionner, la seule possibilité pour grossir étant l'absorption de l'une par l'autre, à l'image du Centre international de
développement agricole (CICDA) qui a été absorbé par Vétérinaires sans frontières (VSF) pour devenir VSF-CICDA.
D'une manière générale, elles souhaitent toutes une amélioration de leur régime fiscal et des conditions dans lesquelles
elles collectent des dons et s'accordent sur la nécessité d'une reconnaissance au niveau européen.
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (9 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
Pour résumer, les ONG demandent que l'on laisse vivre ce monde dans sa variété et sa diversité et n'expriment pas le
désir d'un statut spécifique. Tout laisse même à penser que modifier leur statut, en tout cas de façon unilatérale,
reviendrait à provoquer un conflit.
4 - L'absence d'un instrument normatif international
a - Une forme juridique différente selon les pays
Le statut juridique des ONG varie naturellement d'un pays à l'autre. Au Japon, jusqu'à une période très récente, soit les
associations n'avaient pas d'existence juridique, soit elles n'existaient qu'à travers une personne physique. En revanche,
dans certains pays, il existe une loi pour les associations et un statut spécifique des ONG. Selon une étude publiée à la
Documentation française (4), il y aurait un système juridique par pays -rien qu'en Europe, trente-neuf systèmes juridiques
différents existeraient-, mais surtout un traitement différent.
Une telle diversité des statuts, voire, dans certains pays, une absence de statut, constitue un obstacle important à l'activité
des ONG qui, si elles ne peuvent être reconnues comme telles, ne peuvent se faire enregistrer dans le pays où elles
souhaitent mettre en oeuvre leurs actions de solidarité internationale, importer du matériel, recruter des personnels, etc.
En effet, juridiquement, ces associations internationales sont, en réalité, des associations nationales régies pour chaque
section ou établissement national par la loi de l'Etat de leur siège respectif et qui exercent des activités transnationales.
Leur statut juridique national se heurte à leur vocation internationale. Si la liberté d'association est un principe de base des
libertés publiques, elle se trouve singulièrement limitée dans son extension géographique, aussi bien au niveau européen
que mondial.
La demande des ONG françaises est récurrente pour que soit mis en oeuvre un statut associatif européen, qui
leur permettrait essentiellement d'avoir accès directement à des ressources humaines et financières dans les
autres pays européens.
b - Un instrument négligé : la convention européenne sur la reconnaissance de la personnalité juridique des
organisations internationales non gouvernementales
Les difficultés qui peuvent naître de l'exercice de l'activité internationale des associations ont conduit dans l'ordre juridique
international à la conclusion ou à la recherche de règles conventionnelles de reconnaissance des personnes morales
étrangères et en particulier des associations.
Ainsi, au niveau de l'Union européenne, il a été proposé de doter les associations souhaitant développer une action
internationale d'un statut supranational leur assurant une reconnaissance dans l'ensemble de la Communauté. Une
proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant statut de l'association européenne (5) n'a pour
l'instant pas abouti, elle est en attente de la première lecture du Conseil. La Constitution européenne reconnaît, à son
article I-47 : Principe de la démocratie participative, les associations (6). Dans l'attente de son entrée en vigueur, ce sont
les textes relatifs à l'éligibilité aux cofinancements par l'Union européenne qui fixent les critères de sélection des ONG.
La Convention européenne sur la reconnaissance de la personnalité juridique des organisations internationales non
gouvernementales, référencée STCE n°124 par le Conseil de l'Europe, demeure le seul instrument normatif mondial relatif
aux ONG en vigueur. Ce traité a été ouvert à la signature des Etats membres le 24 mars 1986 et est entré en vigueur le
1er janvier 1991. La France l'a signé le 4 juillet 1996, ratifié le 26 novembre 1999, et il est entré en vigueur pour notre pays
le 1er mars 2000. A l'heure actuelle, il est en vigueur en Autriche, en Belgique, à Chypre, en France, en Grèce, en ex-
République yougoslave de Macédoine, au Portugal, au Royaume-Uni, en Slovénie et en Suisse, alors que le Conseil de
l'Europe compte 46 membres !
Il résulte de la Convention que la personnalité et la capacité juridiques d'une ONG telles qu'elles sont acquises dans l'Etat
contractant dans lequel elle a son siège statutaire sont reconnues de plein droit dans les autres Etats contractants. L'ONG
peut être une association, une fondation ou une autre institution privée. Le domaine de la Convention est plus vaste que
celui de l'association européenne proposée dans le cadre de l'Union européenne puisqu'il concerne tous les organismes
non lucratifs et pas seulement les associations et que, par ailleurs, la Convention s'adresse aux Etats membres du Conseil
de l'Europe plus nombreux que les Etats membres de l'Union européenne.
Cette convention étant ouverte à la ratification des pays membres du Conseil de l'Europe mais aussi aux pays non
membres, elle pourrait être reprise comme un objectif prioritaire par les Nations unies.
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (10 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
Proposition n° 21 : Promouvoir un statut juridique européen des ONG.
B - La fondation : une alternative méconnue des ONG
1 - Le régime juridique de la fondation
Si l'existence de fondations en France est une réalité très ancienne, le statut de fondation est relativement récent puisque
c'est la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat qui prévoit et organise leur fonctionnement.
L'article 18 décrit ainsi la fondation comme « l'acte par lequel une ou plusieurs personnes physiques ou morales décident
l'affectation irrévocable de biens, droits ou ressources à la réalisation d'une oeuvre d'intérêt général et à but non lucratif ».
Il existe aujourd'hui trois formes de fondations : la fondation privée qui peut être reconnue d'utilité publique, la fondation
abritée, créée au sein d'une fondation reconnue d'utilité publique comme la Fondation de France, et la fondation
d'entreprise qui est créée par une entreprise en effectuant la dotation initiale, conformément à la loi n° 90-559 du 4 juillet
1990 créant les fondations d'entreprise et modifiant les dispositions de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le
développement du mécénat relatives aux fondations.
On dénombre aujourd'hui en France 486 fondations reconnues d'utilité publique, 65 fondations d'entreprise et
1 500 fondations abritées, contre 12 000 fondations américaines, 3 000 charity trusts britanniques et 2 000 fondations
allemandes.
La fiscalité du régime juridique de la fondation est la même que pour les associations, hormis le fait que l'abattement au
titre de l'impôt sur les sociétés consenti aux fondations d'utilité publique a été récemment porté de 15 000 à 50 000 euros
depuis l'entrée en vigueur de la loi du 1er août 2003 précitée.
2 - Les réticences des ONG à l'égard de la fondation
Si le régime juridique de la fondation présente des avantages par rapport au régime associatif comme la possibilité de
détenir un patrimoine immobilier autre que celui strictement nécessaire au fonctionnement de l'association et qui peut être
notamment reçu par succession, les ONG demeurent réticentes et n'ont que très exceptionnellement recours à ce statut
juridique.
Il semblerait, selon la Fondation de France, que les exigences très strictes mises, depuis l'origine, à la création des
fondations aient contribué à négliger cet outil.
A l'instar de Médecins du monde, Les ONG font observer que, pour créer une fondation, il faut un capital social et que ce
capital produise des intérêts qui serviront à financer les activités de ladite fondation. Or ce n'est pas là le principe
d'intervention des ONG. Le principe est d'avoir une gestion des fonds de réserve qui permette de garantir un certain
nombre de mois de fonctionnement et ensuite, par l'appel de fonds, de pouvoir les réinjecter dans l'action. L'objectif n'est
pas de constituer un capital et de faire travailler ce capital.
Les ONG reprochent également au système de la fondation de les couper de l'assise citoyenne que procure le régime
associatif avec ses membres et ses assemblées générales.
C - Le mécénat de solidarité : une piste à développer
C'est un arrêté du 6 janvier 1989 relatif à la terminologie économique et financière, à défaut d'une définition légale, qui
décrit le mécénat comme étant un « soutien matériel apporté sans contrepartie directe de la part du bénéficiaire à une
oeuvre ou à une personne pour l'exercice d'activités présentant un intérêt général ». Ce soutien est, dans la majeure partie
des cas, le fait de grandes entreprises.
1 - Sortir du cloisonnement entre les ONG et les entreprises
Force est de constater qu'en France, contrairement aux pays anglo-saxons et particulièrement aux Etats-Unis, le mécénat
d'entreprise est non seulement encore balbutiant mais c'est surtout un mécénat culturel, parce qu'apparemment plus facile
à gérer, plus qu'un mécénat social et humanitaire.
Il est vrai que, traditionnellement, les ONG et les entreprises s'ignorent mutuellement, voire font preuve d'une très grande
méfiance les unes envers les autres, qui peut aller jusqu'à l'hostilité. Les ONG estiment que les entreprises sont
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (11 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
incapables de faire preuve d'un comportement éthique. Lorsqu'elles s'aventurent dans le mécénat, elles-ci sont
suspectées d'opportunisme, on leur reproche de vouloir se donner bonne conscience. Les entreprises reprochent aux
ONG leur amateurisme et s'interrogent sur l'utilisation finale des fonds. Ce cloisonnement total entre ces deux types
d'acteurs apparaît néanmoins construit sur des tabous et des contrevérités.
C'est dans ce contexte qu'a été créée dès 1979, l'Association pour le développement du mécénat industriel et commercial
(ADMICAL), une association régie par la loi du 1er juillet 1901 reconnue d'utilité publique, dont la mission est de favoriser
le mécénat des entreprises.
C'est également dans ce contexte qu'en février 2003, le Secrétaire d'Etat aux Affaires étrangères, M. Renaud Muselier, a
confié au député Philippe Vitel la charge de rédiger un rapport sur les mesures susceptibles d'améliorer les relations entre
les grandes entreprises françaises et les ONG. Ce rapport a révélé que les relations que les entreprises pouvaient nouer
avec les ONG étaient aussi diverses et variées que le sont les entreprises et les ONG elles-mêmes. Il est ainsi apparu que
les entreprises pouvaient nouer de véritables partenariats « humanitaires » avec des ONG et que quelques grandes
entreprises géraient toute leur action humanitaire dans le cadre d'une fondation d'entreprise à l'image du groupe
Carrefour. En revanche, les PME-PMI sont encore peu touchées par ce phénomène, en partie parce qu'elles n'ont ni la
taille ni les moyens de ce genre d'action, notamment lorsqu'il s'agit d'urgence humanitaire. Les actions de développement
apparaissent comme étant plus adaptées à leur structure. Mais les PME-PMI constituent, aux yeux du député, un réservoir
phénoménal encore inexploité. Selon lui, cet outil pourrait être développé avec la loi du 1er août 2003 précitée qui
encourage le mécénat d'entreprise en simplifiant et renforçant le régime d'incitation fiscale applicable aux entreprises et
qui n'a pas encore été pleinement utilisée. Elle est mal connue et, à tort, trop réduite au mécénat culturel. Une campagne
de communication contribuerait à résoudre ce problème.
Proposition n° 2 : Demander au gouvernement d'informer les ONG sur les possibilités ouvertes par la loi n° 2003-709 du
1er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations de diversifier leurs statuts.
2 - Un nouveau partenariat ONG-entreprises
Concrètement, différents modes de fonctionnement existent entre les entreprises et les ONG : soutien financier, apport en
nature, mécénat de compétences... L'idéal reste une vraie construction de partenariat pluriannuel ou au moins annuel
visant à dépasser le simple engagement financier ponctuel. Pour ce faire, Euro RSCG C&O, une agence de conseil en
communication, conseille les entreprises dans leurs actions de mécénat et soutient la stratégie des ONG et leur
communication, mettant en relation des entreprises et des ONG. Cet engagement peut passer par le biais de la fondation
d'entreprise. Ainsi on constate une structuration juridique de l'action et une professionnalisation des acteurs au sein des
fondations qui sont souvent dirigées par des professionnels issus du monde associatif et où ceux-ci exercent le contrôle et
le suivi des engagements et des fonds.
Les avantages pour l'entreprise sont multiples selon Euro RSCG C&O. Le mécénat est un outil qui favorise l'expression de
l'identité de l'entreprise, de ses valeurs. C'est pour elle un outil de communication intéressant, les bénéfices pour
l'entreprise en termes d'image sont bien réels. C'est aussi la possibilité offerte à l'entreprise d'une autre forme de dialogue
avec les salariés, selon cette agence. Mais, dans la grande majorité des cas, le mécénat de solidarité reste encore du
ressort du « coup de coeur ». Une personne de l'entreprise se sent personnellement concernée. Il correspond souvent à la
démarche personnelle du dirigeant.
S'agissant du champ d'intervention des entreprises auprès des ONG, en France, ces dernières s'intéressent
essentiellement aux terrains consensuels que sont l'éducation, la santé, et hésitent à aborder les questions des droits de
l'homme, contrairement aux entreprises anglo-saxonnes. En France, seules Médecins sans frontières et Reporters sans
frontières ont une image suffisamment forte pour que des entreprises nouent des partenariats avec elles. Néanmoins, la
thématique « droits de l'homme » n'est pas totalement évacuée, les entreprises y sont simplement assez réticentes. La
Fondation Carrefour a ainsi noué un partenariat avec la Fédération internationale des droits de l'homme.
Proposition n° 3 : Définir un partenariat cadre visant à développer les relations entre les ONG et le monde de l'entreprise.
II - LES ONG FRANÇAISES : UN MONDE PARAPROFESSIONNEL
Traditionnellement, le monde associatif, et donc les ONG, a largement recours au bénévolat et dans une moindre mesure
au volontariat. Toutefois, progressivement, les ONG se sont vu contraintes de faire appel de plus en plus à des
professionnels afin de répondre au mieux à la « demande humanitaire ».
A -La spécificité française
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (12 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
1 - Un recours encore très marqué aux volontaires et aux bénévoles
a - La différence entre bénévoles et volontaires
Les bénévoles constituent le coeur et le fondement de la vie associative. On estime à 10 millions le nombre de personnes
qui, à des degrés divers, consacrent une partie de leur temps à la vie associative. Ainsi, la Fédération internationale des
droits de l'homme (FIDH) indique que son siège compte 34 salariés, 27 dirigeants bénévoles et 200 chargés de mission
bénévoles spécialisés dans leur domaine d'activité professionnelle respectif issus des ligues membres de la Fédération et
chargés de piloter les activités sur le terrain. A titre de comparaison, elle rappelle que, s'agissant de ses homologues
étrangères, Human Rights Watch compte 200 salariés tout comme le siège londonien d'Amnesty International et que le
fondement de l'action de la FIDH repose sur l'alliance entre les salariés et les bénévoles qui sont l'émanation des ligues,
conditionnant à la fois la légitimité et l'expertise de l'ONG. Plusieurs milliers de volontaires de tous âges effectuent des
missions de solidarité internationale dans un cadre associatif, dont plus de 2 000 d'une durée supérieure à un an dans le
cadre du décret n° 95-94 du 30 janvier 1995 relatif aux volontaires et aux associations de volontariat pour la solidarité
internationale. Selon l'association Résonances humanitaires, ils seraient environ 4 000 volontaires à partir chaque année à
l'étranger pour le compte des ONG françaises.
La distinction entre bénévoles et volontaires n'est pas toujours claire dans l'esprit du public. Le volontariat est en fait à michemin
entre le bénévolat et le salariat. C'est un statut hybride. Selon Résonances humanitaires, ce statut concernerait
90 % des personnels de terrain qui seraient par ailleurs tous titulaires d'un « BAC + 4 ou 5 ». Le bénévole est une
personne qui travaille, sans aucune rétribution, pour une ONG, ou une association. Il n'y a pas, en France, de statut
juridique spécifique au bénévolat. Seules des mesures ont été mises en place par les pouvoirs publics pour encourager ce
type d'engagement, dans le domaine fiscal, dans le secteur de la formation professionnelle ou encore de la valorisation
des acquis.
Le décret n° 95-94 du 30 janvier 1995 prévoit notamment que « la qualité de volontaire pour la solidarité internationale est
accordée par les ministres compétents à toute personne physique majeure, possédant la nationalité française ou celle
d'un Etat membre de l'Union européenne, et qui remplit les trois conditions suivantes :
« - s'être engagée par contrat de volontariat avec une association de volontariat pour la solidarité internationale reconnue
par le ministre des affaires étrangères, le ministre de la coopération ou le ministre délégué à l'action humanitaire et aux
droits de l'homme ;
« - participer dans ce cadre à une action de solidarité internationale ;
« - accomplir une ou plusieurs missions d'intérêt général dans un pays ne figurant pas sur la liste fixée par arrêté
interministériel, et dans les limites de durée précisées à l'article 2. »
Le volontaire bénéficie en outre d'une indemnisation et d'une protection sociale.
b - Une récente amélioration du statut de volontaire
Souhaitant encourager cette forme d'engagement, le Gouvernement, à la suite d'une concertation approfondie avec les
associations concernées, a présenté un projet de loi visant à sécuriser le régime juridique du contrat de volontariat de
solidarité internationale jusqu'alors régi par le décret précité. Ce projet de loi a été définitivement adopté le 10 février
2005 ; la loi n° 2005-159 ayant été promulguée le 24 février 2005, ce nouveau régime juridique entrera en vigueur trois
mois après la promulgation.
Cette loi était réclamée par les ONG telles que l'Association française des volontaires du progrès (AFVP) pour mettre fin
au « tourisme humanitaire » selon une formule d'un représentant d'ONG. Les ONG s'estiment d'ailleurs satisfaites du
résultat obtenu même si certaines de leurs demandes ou remarques restent en suspens pour le moment. Ainsi les ONG
qui envoient des volontaires estiment que l'agrément dont elles bénéficient nécessiterait des étapes de vérification
permettant de faire le point sur l'évolution des associations. Par ailleurs, les ONG de petite taille se plaignent souvent de
former des personnes entrées le plus souvent par le statut volontaire, qui, ensuite, vont grossir les rangs d'ONG plus
grandes, parce que les premières n'ont souvent pas les moyens de les salarier. Le turnover est donc permanent et l'une
des parades consiste à « jongler » avec des statuts d'emploi aidé, comme les emplois jeunes. Elles estiment être en
contradiction totale avec leurs principes lorsqu'elles rémunèrent des volontaires, dont le niveau et la qualité se rapprochent
de plus en plus de ceux des professionnels salariés, à un niveau indemnitaire. Plus que la rémunération des personnels
de direction ou d'encadrement, celle des volontaires pourrait mobiliser l'attention du public et des pouvoirs publics.
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (13 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
Enfin, on peut signaler que ce texte va être prochainement complété par le projet de loi relatif au volontariat associatif et à
l'engagement éducatif, qui a été présenté au Conseil des ministres du 2 mars 2005 par le Ministre de la Jeunesse, des
Sports et de la Vie associative.
2 - Une professionnalisation des personnels
a - Des disparités selon les ONG
Les ONG françaises ayant, depuis l'origine, en très grande majorité, essentiellement recours aux bénévoles et aux
volontaires, il en est résulté une professionnalisation beaucoup plus tardive des personnels par rapport aux ONG anglosaxonnes
notamment qui n'ont pas d'états d'âme à recruter des professionnels et à les rémunérer commet tels, selon les
prix du marché.
Si la professionnalisation est jugée insuffisante en France, plusieurs facteurs sont en cause. Il semblerait que le salariat de
professionnels rencontre toujours une résistance intellectuelle dans le mouvement associatif qui a du mal, selon certains
représentants d'ONG auditionnés, à gérer les enjeux de pouvoir entre les salariés et les élus associatifs. Les difficultés
rencontrées par les ONG pour financer leur fonctionnement sont également une cause. Ainsi, celles-ci regrettent la fin du
financement public des emplois-jeunes programmée pour 2007 qui leur permet de recruter de jeunes professionnels à un
coût moindre. En effet, les charges sociales qui pèsent sur les salaires apparaissent trop lourdes aux yeux des « petites et
moyennes ONG ». Par exemple, la Fédération internationale des droits de l'homme indique que, sur ses 34 salariés, 10
ont été recrutés par ce dispositif mais adapté par l'association puisqu'ils font l'objet d'un contrat à durée indéterminée.
Pour des organisations comme MSF ou Reporters sans frontières (RSF), 90 % du budget sert à financer la structure, c'està-
dire à rémunérer des professionnels. Ce sont des organisations « chères », selon leurs propres termes. Médecins sans
frontières indique que sur 5 173 personnes employées par la section française -ce chiffre variant quelque peu en fonction
du volume des urgences-, 63 % sont des personnes salariées dans les 35 pays où elle exerce ses activités. Il y a, au
maximum, 280 personnes sous statut volontaire et quelques bénévoles sont associés à l'action dans les antennes
régionales en France. Le Président est lui-même salarié à plein temps.
Ainsi on s'aperçoit qu'il faut nuancer et que certaines ONG très spécialisées recherchent des profils spécialisés, qu'il
s'agisse de salariés ou de volontaires d'ailleurs. Elles sont ainsi de plus en plus confrontées à de graves difficultés de
recrutement. Recherchant de plus en plus des profils pointus, il leur faut faire appel à des gens plus expérimentés donc
forcément plus âgés et plus établis dans leur vie. Par conséquent, ces derniers sont plus réticents à s'expatrier vers des
lieux peu sécurisés. En conséquence, les ONG sont obligées de modifier leur approche pour être plus « attractives » sur
les conditions d'embauche.
Proposition n° 5 : Engager une réflexion avec les ONG visant à une exonération partielle ou totale des cotisations
patronales pour les petites et les moyennes ONG, par exemple sur le modèle des règles applicables dans les zones
franches.
b - Des formations spécialisées
Face à la demande de professionnalisation, les formations spécialisées dans la gestion du secteur non marchand se
multiplient. Depuis 1983, date de sa création par Charles Mérieux, l'institut privé Bioforce forme des techniciens de
l'humanitaire (logisticiens, administrateurs, gestionnaires de projet ou spécialistes de l'eau...). L'université Paris-I propose
un DESS d'ingénierie et de management des associations. Une université du management associatif a été installée au
sein de l'Ecole des mines. Elle offre des formations permanentes aux acteurs du secteur associatif mais aussi aux cadres
qui souhaitent se reconvertir. Des cours de stratégie, de ressources humaines, ou encore de comptabilité sont proposés.
La Croix-Rouge devrait ouvrir en 2005 son propre institut du management (7), en partenariat avec l'ESSEC. Dans un
premier temps, il s'agit de former le personnel de la Croix-Rouge, puis, dans un second temps, d'accueillir également les
gestionnaires d'autres associations. Le Master de l'Institut d'Etudes Politiques de Paris propose une Mention Carrières
internationales avec une option Conflits et Sécurité comportant, entre autres, des cours sur « le phénomène
humanitaire ». Enfin, l'Union pour la générosité qui réunit 130 des 500 professionnels de la collecte de fonds en France,
travaille actuellement, en partenariat avec une école de commerce parisienne à la création d'un diplôme reconnu dans
cette spécialité.
La multiplication de ces filières de formation aux métiers des ONG est regardée avec circonspection par les ONG qui
souvent craignent que ces différentes formations, parfois très théoriques, ne servent avant tout des ambitions de carrière
professionnelle plutôt qu'un engagement dans une simple ONG. L'ONU ou l'Union européenne par exemple attirent
souvent plus, pour des questions de salaires et de carrière professionnelle.
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (14 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
c - Des difficultés persistantes
Qu'il s'agisse des volontaires ou des salariés dans les ONG, tous font état de problèmes divers.
Certes le statut du volontariat permet de rassurer l'employeur dans la mesure où l'employé, à l'issue de son contrat de
volontariat, réintègre son entreprise, mais également parce que celui-ci ne quitte pas l'entreprise pour la concurrence.
Depuis quelques années l'évolution est très sensible concernant la façon dont est considérée cette expérience du
volontariat. De plus en plus de chefs d'entreprise recherchent des collaborateurs qui ont cette expérience du terrain. Cette
approche des responsabilités est appréciée. Néanmoins, beaucoup de volontaires soulignent que, si leur entreprise
accepte leurs engagements extérieurs, au premier faux pas, il peut leur être reproché. Il apparaît que le bénévolat et le
volontariat ne sont aidés par l'employeur que s'il sert ses intérêts : le mécénat de compétences permet de renforcer la
cohésion interne, les congés humanitaires peuvent bénéficier d'une aide financière de l'entreprise s'ils sont pris sur les
congés du salarié.
Souvent, les expatriés de la solidarité parlent, à leur retour en France, d'un sentiment de précarité sociale et d'isolement,
d'une absence d'aide au retour à la vie professionnelle classique par les ONG, qui annihile en quelque sorte le profil très
intéressant de ces anciens volontaires pour le secteur social, les collectivités locales, mais également de grandes
entreprises internationales en raison de leur connaissance de certains pays. C'est pourquoi, certaines ONG, comme la
Délégation catholique pour la coopération (DCC), une organisation d'envoi de volontaires, ont mis en place des systèmes
de « valorisation de l'expérience » acquise dans le volontariat, qui permettent de réduire les difficultés de réinsertion.
Par ailleurs, on a trop souvent tendance à considérer qu'il y a deux catégories d'expatriés : ceux qui sont envoyés par des
entreprises à qui l'on accorde des suppléments de salaire, des conditions de vie agréables, et ceux qui sont envoyés par
des ONG qui peuvent se satisfaire d'une « vie de routards » et connaître des retours difficiles.
MSF indique par exemple que deux tiers des personnels des ONG internationales étant issus du secteur médical et
paramédical, ceux-ci sont relativement mieux placés pour retrouver une activité à l'issue de leur passage à MSF et se
réinsérer, même si cette expérience a fortement modifié leur trajectoire professionnelle. Mais, si les techniciens se
réinsèrent assez facilement, il en va tout autrement pour les cadres généraux, qui sont souvent des gens de très grande
valeur. Comparativement aux autres pays, en France cela reste très cloisonné. Ainsi la reconversion d'un président de
grande ONG s'avère plus difficile. Il faut souvent retourner à la case départ. Le prestige de MSF ne suffit pas à se
réinsérer, parfois il est même un obstacle. Or, la qualité de l'action est très liée à la qualité des personnels et à leur
longévité dans l'ONG.
Proposition n° 8 : Favoriser la réinsertion professionnelle des personnels des ONG.
3 - L'attachement des ONG au maintien de ces différents statuts
Les ONG sont très intéressées par le statut de volontaire en raison de la notion d'engagement et de désintéressement
qu'il implique. Elles reconnaissent également qu'il représente un coût moindre pour elles. Elles soulignent toutefois qu'il ne
faut pas envoyer des volontaires sur le terrain sans s'assurer qu'ils disposent d'une formation professionnelle suffisante.
Enfin, elles font valoir qu'elles ont besoin de disposer d'un vivier permanent de ressources humaines pour anticiper les
montées en puissance, ce que permet le volontariat. Certaines ONG vont même jusqu'à avancer que la
professionnalisation serait plus dangereuse pour l'éthique de la solidarité. Mais si les aspects positifs du volontariat restent
l'engagement et le désintéressement, le taux de rotation important des volontaires est pénalisant. Les jeunes gens ont
ainsi tendance à utiliser les ONG comme une sorte d'apprentissage sur le tas avant d'aborder le monde du travail. Ne
faisant souvent qu'un passage dans les ONG, celles-ci peuvent plus difficilement capitaliser l'expérience acquise et tirer
les leçons des échecs du passé.
Les ONG sont donc en même temps confrontées à une exigence de professionnalisation accrue et à la nécessité de
mettre en place des actions pérennes. Cela participe du respect dû aux populations auprès desquelles les ONG
interviennent, d'autant qu'elles se sont souvent engagées dans la voie de la formation des personnels locaux.
C'est pourquoi, elles se sont dotées de structures solides et modernes de gestion des ressources humaines au siège. En
France, elles indiquent que ces collaborateurs sont pour la plupart des permanents salariés que viennent soutenir des
bénévoles. Sur le terrain, les expatriés peuvent avoir un statut de salarié ou de volontaire, même si elles cherchent à
s'appuyer au maximum sur les compétences locales, ce qui garantit une implantation durable des programmes, mais elles
reconnaissent que ces personnels doivent être encadrés par des professionnels, notamment dans les zones d'intervention
à risques où le savoir-être et le savoir-faire sont nécessaires dans les mêmes proportions.
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (15 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
L'un des enjeux consiste donc pour elles à s'adapter à cette évolution tout en continuant à valoriser la notion
d'engagement attachée au volontariat de solidarité internationale qui est étroitement liée à leur identité associative.
Handicap International limite ainsi depuis cinq ans ses effectifs expatriés à 50 % de salariés, les autres restant des
volontaires, et a développé une politique de ressources humaines visant en particulier à une prise en charge familiale,
notamment des frais de scolarité. Pour mener leurs actions dans les zones difficiles, elles font donc appel à des salariés
expatriés ou nationaux, des consultants, des bénévoles dans une moindre mesure, et des volontaires. Une gamme des
statuts étendue leur apparaît adaptée aux fluctuations de leurs activités. Il semblerait que les ONG françaises soient
attachées au maintien d'un corps de volontaires couplé au mouvement de professionnalisation rendu nécessaire par
l'évolution de la « demande humanitaire ». Elles estiment qu'il serait nécessaire de définir une notion du professionnalisme
qui leur soit propre dans la mesure où les intervenants ne sont pas toujours des salariés. Ce professionnalisme est plutôt
de l'ordre de la professionnalité, du savoir-faire, et s'accompagne d'un souci d'engagement.
B - Salaires et rémunérations
En réalité, sous le terme de professionnalisation se dissimule en France une augmentation des rémunérations qui ne dit
pas son nom. Une éthique, une idéologie française veulent que l'action humanitaire soit largement synonyme de
bénévolat.
1 - Des salaires en retrait par rapport au secteur privé
La rémunération des personnels dans les ONG françaises constitue toujours une différence fondamentale avec les ONG
anglo-saxonnes. Ces dernières s'appuient beaucoup moins sur le volontariat et le bénévolat. Faire carrière dans
l'humanitaire n'est pas tabou. Les personnels sont payés aux prix du marché et ceci n'est pas inavouable. La logique veut
que les ONG travaillent avec les meilleurs chirurgiens, les meilleurs logisticiens et celles-ci sont prêtes à les rémunérer à
des prix concurrentiels avec ceux du marché. Les ONG françaises restent encore dans la logique de l'engagement
altruiste et militant.
Ainsi, en France, même si les salaires de certains responsables ont ému l'opinion, ils restent inférieurs au niveau du
marché. On évoque un différentiel de 30 à 40 % pour les dirigeants d'ONG par rapport à ceux du secteur privé. De plus en
plus, celles-ci acceptent de lever le voile sur les rémunérations qu'elles versent. Ainsi, Action contre la faim (ACF) indique
ouvertement que la moyenne des salaires est actuellement de 2 500 euros. C'est le directeur de la communication qui
perçoit le salaire le plus élevé, après celui du directeur général. Les salaires à ACF sont plafonnés à 5 000 euros.
Globalement, au sein du monde associatif français, les salaires à ACF se situent dans la fourchette moyenne inférieure.
Proposition n° 7 : Favoriser la rémunération aux prix du marché des professionnels salariés par les ONG, même si
l'activité de la structure est à but non lucratif.
2 - La rémunération des dirigeants
Si les articles 5 de la loi du 1er juillet 1901 et 3 du décret du 16 août 1901 obligent les associations à désigner des
personnes chargées de leur administration ou de leur direction, la loi est silencieuse quant à l'interdiction d'accorder la
qualité de dirigeant à une personne rémunérée. Seuls les statuts que l'association s'est fixés peuvent éventuellement
introduire une telle interdiction. Par ailleurs, le socle de la vie associative restant le bénévolat, le principe de la gratuité de
la fonction de dirigeant associatif en découle naturellement.
Les ONG ayant fait valoir que la direction d'une grande association impliquait une présence à plein temps et de très
nombreuses responsabilités, les pouvoirs publics ont mis en place une possibilité de rémunération des dirigeants
d'association dans certaines conditions. Il n'est pas rare en effet de voir des associations gérer des ressources de
plusieurs dizaines de millions d'euros et ce dans un cadre légal de plus en plus contraignant.
Il est donc tout à fait possible pour une association de rémunérer ses dirigeants, qu'il s'agisse de salaire ou d'indemnité
venant en contrepartie de l'exercice des fonctions de direction. Toutefois, les règles fiscales font de la non rémunération
des dirigeants associatifs une condition de fond pour apprécier le caractère désintéressé de la gestion d'une association,
même si un avis du Conseil d'Etat du 22 octobre 1970 a précisé que « même si le terme bénéfice doit être entendu au
sens large, il n'inclut pas le salaire qui n'est que la contrepartie d'un travail ou d'un service ». L'instruction fiscale du
15 septembre 1998 relative à la fiscalité des associations déjà citée précise que l'administration admet la rémunération
brute mensuelle d'un dirigeant associatif inférieure ou égale aux trois-quarts du SMIC. Il s'agit d'une tolérance des services
fiscaux, justifiée par la nécessité de ne pas remettre en cause le caractère désintéressé de la structure. Le décret n° 2004-
76 du 20 janvier 2004 pris pour l'application de l'article 261 du code général des impôts relatif à la gestion désintéressée
des organismes agissant sans but lucratif et modifiant l'annexe II à ce code apporte un certain nombre de précisions.
Cette possibilité est réservée aux associations disposant de ressources propres, hors versements publics, « suffisantes et
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (16 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
pérennes », supérieures à 200 000 euros en moyenne sur les trois exercices clos précédant celui pendant lequel la
rémunération est versée, et ayant de réels « impératifs de gestion ». La rémunération doit être en rapport avec les
compétences et le travail fourni. Les dirigeants doivent être élus démocratiquement, périodiquement et régulièrement et
les adhérents doivent avoir un contrôle effectif sur la gestion.
Peu d'ONG font, pour l'instant, usage de cette possibilité. Un grand nombre d'entre elles préfèrent confier leur présidence
à une personnalité bénévole certes mais souvent médiatique, et salarier comme directeur général ou secrétaire général un
permanent, qui assumera véritablement la direction et la gestion de la structure. Dans d'autres cas encore, le président
peut être salarié d'une autre antenne ou section ou d'une autre association rattachée par un lien juridique quelconque à la
première. Selon certains représentants d'ONG auditionnés, cela conduit à une hypocrisie, à une sorte de contournement
de la loi.
Proposition n° 6 : Permettre une rémunération officielle et aux prix du marché des dirigeants d'ONG, sans que soit remis
en cause le caractère non lucratif de leurs activités.
III - LES ONG FRANÇAISES : UN MODE D'INTERVENTION SPÉCIFIQUE
Hormis quelques rares ONG très spécialisées comme MSF, il semblerait que les ONG françaises soient très polyvalentes.
Leurs activités alternent entre les projets de développement rural, l'aide médicale, les interventions d'urgence, le plaidoyer,
l'éducation au développement dans les pays du Sud, souvent selon les difficultés rencontrées dans le pays où elles ont
choisi d'agir. Elles se qualifient ainsi elles-mêmes de multispécialistes, plutôt que de généralistes. Se pose alors la
question d'une ligne directrice et, a fortiori, d'une stratégie à plus ou moins long terme.
A - Une stratégie d'intervention largement définie par les bailleurs de fonds publics
1 - Le rôle limité des instances décisionnelles des ONG
Même lorsqu'il s'agit de répondre dans l'urgence à une situation de crise, les ONG déclarent s'être dotées d'instances
chargées de définir une stratégie d'action. MSF indique que le choix des lieux d'intervention ne répond pas au hasard.
L'ONG procède à une évaluation de la situation en recourant à des missions exploratoires avant l'ouverture de ses
programmes, en concertation avec les autres sections présentes dans la zone et les autorités locales. Pour Handicap
International, les stratégies sont définies par des procédures de concertation internes impliquant à la fois les équipes de
terrain et les équipes du siège et sont validées au final par le conseil d'administration de l'association. Pour ce faire, les
équipes de terrain prennent en compte les contextes d'intervention, les demandes exprimées par les acteurs locaux, les
besoins identifiés par des professionnels et les ressources disponibles localement.
Euro RSCG C&O, une agence de conseil qui s'adresse aux ONG, note toutefois qu'elles sont confrontées à tellement
d'enjeux différents qu'elles se dispersent, oubliant parfois leur identité propre. Ainsi, Handicap International est surtout
connue pour sa lutte contre les mines antipersonnel alors que l'ONG a diversifié ses activités. L'ONG répond cependant
que cette spécialisation thématique est couplée à une approche globale de la situation de handicap qui va de la prévention
à la réinsertion sociale et économique. L'objectif est de pouvoir faire face efficacement à des situations d'urgence et
d'améliorer globalement la situation des bénéficiaires.
2 - Les ONG opérateurs des bailleurs publics
En réalité, n'en déplaise aux ONG, l'élaboration d'une stratégie est fortement liée aux modes de financement. Tous les
deux ans, la Commission coopération et Développement (COCODEV ou CCD) dresse un tableau précis de l'état des
principales ressources et dépenses des ONG françaises. Il en ressort que le rapport moyen entre les fonds publics et les
fonds privés s'établit dans un ratio de 40 à 60. Si le taux moyen de dépendance des ONG françaises par rapport aux
bailleurs publics nationaux est de 40 %, ce taux recouvre en réalité de fortes disparités puisque certaines grandes ONG
reçoivent 85 % de fonds publics. Par ailleurs, s'agissant de la répartition des ressources entre les ONG, on constate une
tendance marquée à la concentration des ressources entre quelques très grandes, à l'image de presque tous les pays du
Nord où existe un fort mouvement ONG. 20 % des plus importantes concentrent entre 80 et 90 % des ressources totales.
a - Les bailleurs publics nationaux
· Les cofinancements par la Délégation à l'action humanitaire
L'interlocuteur des ONG intervenant dans les crises est la Délégation à l'action humanitaire (DAH) qui a été mise en place
par un décret du 7 janvier 2002 en regroupant deux services plus anciens : le Service de l'action humanitaire et la Cellule
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (17 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
d'urgence. Dans la grande majorité des cas, lorsqu'une crise survient, les ONG, qu'elles soient déjà présentes sur le
terrain ou qu'elles envisagent de s'y rendre, recherchent des financements. Elles s'adressent alors à la DAH qui étudie les
dossiers. En général, un délai de trois semaines est nécessaire pour conduire à bien l'ensemble de la procédure, dès lors
que le dossier est complet. Bien des ONG engagent une action avant le terme de ce délai, dès lors qu'elles ont la certitude
d'obtenir le financement notifié officieusement. Il peut également arriver que la DAH fasse connaître, au terme d'une
réunion de concertation rendue nécessaire par la détérioration d'une situation dans une région du monde (République
démocratique du Congo, Soudan, Libéria, Birmanie, Irak...), sa disponibilité à financer des actions dans ce pays. Les
moyens financiers destinés à l'aide d'urgence humanitaire sont prélevés sur la ligne budgétaire du Fonds d'urgence
humanitaire (FUH) au chapitre 42.37-51.10 du budget du ministère des Affaires étrangères.
En général, la DAH finance de 25 à 50 % des projets sur le Fonds d'urgence humanitaire et elle encourage le
cofinancement notamment en appuyant les dossiers auprès d'ECHO, l'Office d'aide humanitaire de l'Union européenne.
Ainsi, la dotation annuelle de la DAH est la même depuis quelques années, à hauteur de 10 millions d'euros, à laquelle
s'ajoutent, en cas de crise majeure, des dotations spéciales. Ce fut le cas pour le cyclone Mitch, l'Afghanistan, le Kosovo,
l'Irak, mais également l'Asie du Sud-Est. En début d'année, il est bien entendu impossible de dire comment cette
enveloppe sera répartie entre les différents types d'actions que sont le financement d'opérations directes, les délégations
de crises, les reconstitutions de stocks, les subventions aux ONG ou aux organisations internationales, ni entre les zones
géographiques. C'est l'actualité qui en décide. A posteriori, pour 2004, on constate que, pour l'instant, 48 % de la dotation
initiale ont été consommés par des ONG et que de facto il s'agit d'un poids moyen. Pour les années 2002 et 2003, les
chiffres sont disponibles sur le site Internet du ministère des Affaires étrangères (8).
· Les cofinancements par la Mission pour la coopération non gouvernementale
Pour les ONG autres que celles qui répondent aux situations de crise, deux cas de figure se présentent. Soit l'ONG n'est
pas en mesure de réaliser une initiative sur fonds propres et doit faire appel à un cofinancement par l'Etat s'il est intéressé
par cette initiative, mais elle reste responsable de l'opération et en assure la maîtrise d'oeuvre ; soit l'Etat sollicite une ONG
dans le cadre de la coopération bilatérale pour réaliser un projet, l'Etat est le maître d'ouvrage.
Les ONG reconnaissent que l'accès aux financements publics passe de plus en plus par la soumission de projets après
appels d'offres lancés par les bailleurs et qui peuvent être liés à une thématique ou à une zone géographique qui leur
correspond. Leur interlocuteur au ministère des Affaires étrangères est la Mission pour la coopération non
gouvernementale (MCNG), qui a été créée par un arrêté du 10 décembre 1998. Elle est chargée d'assurer la liaison de la
Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) du ministère des Affaires étrangères
avec les collectivités territoriales, avec les organisations de solidarité internationale et les entreprises intéressées à la
coopération internationale et à l'aide au développement. Elle élabore les orientations de la DGCID et les décisions de
versements de contributions et de subventions aux collectivités territoriales et aux ONG.
Tout dossier déposé par une ONG est examiné puis traité si l'ONG présente toutes les garanties. Il est alors envoyé pour
avis à l'ambassadeur de France dans le pays concerné, aux services techniques du ministère, à la coordination
géographique ou à la direction géographique du ministère des Affaires étrangères. Une fois ces avis recueillis, un comité
de pilotage présidé par le Directeur général de la coopération internationale et du développement rend lui-même son avis
et le dossier est transmis à la Direction des affaires financières et au Secrétaire général qui, une fois par mois, décide
d'attribuer ou non la subvention. Pour le Fonds de solidarité prioritaire, la procédure est quasi identique à la différence qu'il
revient au Ministre des Affaires étrangères, en dernier recours, d'approuver les crédits.
Pour le ministère, les priorités sont d'abord géographiques, puis viennent certains pays, enfin ce sont les grands chapitres.
La règle veut que le ministère ne finance pas plus de 50 % du projet présenté par une ONG et, en tout état de cause, pour
être examinés, les projets doivent mobiliser des ressources privées à hauteur de 15 % minimum du budget global de
l'action. Un vade-mecum accessible sur le site Internet du ministère des Affaires étrangères (9) récapitule l'ensemble des
modalités en la matière.
Il résulte de cette situation que les ONG sont des « opérateurs » de gros projets de développement, pour utiliser leurs
propres termes. Certains auteurs vont même jusqu'à les qualifier de prestataires de services. Le lien avec l'Etat est
souvent purement financier.
· Les reproches des ONG
Les ONG regrettent ce lien purement financier. Elles sont demandeuses d'informations et d'actions de concertation entre
tous les acteurs de l'aide publique au développement. Une instance de concertation existe avec la Commission
coopération et développement (COCODEV) dont les fonctions sont définies par l'arrêté du 6 août 1996. C'est une instance
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (18 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
consultative, où plusieurs ministères sont représentés ainsi qu'à parité des représentants d'ONG. Elle est présidée par le
ministre en charge de la coopération. C'est un lieu de concertation qui est constitué pour sa partie opérationnelle de
groupes de travail (par exemple sur le volontariat, l'enseignement, la santé...) où s'élaborent des réflexions puis
éventuellement des propositions d'actions (par exemple le projet de loi sur le volontariat). Le Gouvernement reconnaît
volontiers que pour passer d'une logique de guichet distributeur de subventions, à une logique de relation contractuelle de
plus longue durée, il faudrait non pas un suivi par projets, mais, dans l'idéal, un suivi par ONG, à défaut par programmes.
Cette démarche permettrait de prendre connaissance de l'ensemble des dossiers d'une ONG, d'analyser le bilan de celleci,
sa santé financière, d'assister à l'assemblée générale en tant qu'observateur, etc. La position serait alors plus
dynamique. C'est dans ce cadre qu'ont été mis en place les programmes pluriannuels. Toutes les ONG n'étant pas
capables de présenter des programmes, le ministère maintient les conventions-projets annuelles, qui, il est vrai, obligent à
une renégociation annuelle avec les pouvoirs publics.
Les ONG se plaignent également de la durée et des conditions de renouvellement des cofinancements. Souvent, entre
deux conventions d'objectifs il y a une année blanche d'évaluation avant que soit prise la décision de renouveler
l'opération. Or, bien souvent, les travaux à réaliser dans le cadre des objectifs assignés par le bailleur mais également
définis dans le cadre de la stratégie propre à l'ONG s'inscrivent dans des termes bien plus longs. Il y a souvent
inadéquation, non concomitance, entre les deux temps. Les ONG parlent d'une incohérence entre les exigences des
bailleurs de fonds et les moyens que ceux-ci mettent à leur disposition. Par ailleurs, une fois le dernier renouvellement des
conventions programmes passé, c'est l'incertitude la plus totale car aucune information ne filtre du ministère des Affaires
étrangères quant à un éventuel nouveau dispositif de cofinancement. Confrontées à ce genre de situations, les ONG
reconnaissent qu'il leur est difficile de déployer des stratégies à long terme.
Le ministère des Affaires étrangères limite à 10 % la part de financement des frais administratifs et financiers des ONG
françaises. Ce pourcentage ne permet pas, selon les ONG, à une structure professionnelle d'assurer son fonctionnement
habituel. La FIDH signale à cet égard que son fonctionnement est davantage financé par les ministères hollandais et
suédois des Affaires étrangères que par le ministère français. De même, les gels de crédits ont des conséquences
dramatiques pour ces ONG qui doivent pré-financer leur masse salariale.
Les ONG demandent également que la dotation du Fonds d'urgence humanitaire, qu'elles qualifient de « misérable », soit
relevée afin de leur offrir de plus grandes marges de manoeuvre. Répondre à cette demande constituerait sans aucun
doute un signal politique vis-à-vis d'elles. Le ministère indique qu'un doublement par étapes à échéance de 2007 apparaît
convenable, mais d'ores et déjà le relèvement à 12 millions d'euros pour 2004 n'a pas été possible. Le montant du FUH
ayant été intégré dans les comptes de l'aide publique au développement, on peut au moins espérer qu'il profite des
engagements pris dans ce domaine.
Enfin, l'aide publiquement au développement est considérée comme faible en France. Selon une réponse apportée par le
Secrétaire d'Etat aux Affaires étrangères le 15 février 2005 à une question au Gouvernement, en matière d'aide au
développement, la France a consacré, en 2003, 6,4 milliards d'euros, soit 0,41 % de sa richesse nationale, à l'aide au
développement, DOM-TOM inclus, et 0,40 % du revenu national brut, soit 6,22 milliards hors DOM-TOM. Le Président de
la République s'est engagé à porter l'aide publique au développement à 0,7 % en 2012. Seuls la Norvège, la Suède, le
Danemark, les Pays-Bas et le Luxembourg affichent ou dépassent ce taux.
La part qui transite par le biais des ONG françaises ne représenterait que 0,65 % de l'aide publique au développement
totale selon les ONG, 0,64 % selon le Comité d'Aide au Développement (CAD) de l'OCDE, contre une moyenne
européenne à 5,1 %. Selon la dernière enquête publiée par la COCODEV qui a été réalisée en décembre 2003 à partir
des déclarations fournies par les 157 ONG interrogées et qui porte sur les années 2001-2002, moins de 1 % de l'APD
transite par ces dernières. Le ministère fait observer que le mode de calcul est sujet à caution car les ONG se fondent sur
les crédits apportés par la MCNG et le ministère des Affaires étrangères, sans prendre en compte les financements
apportés par les autres ministères et les financements européens qui trouvent pour partie leur origine sur le budget
national. Il n'y a pas d'approche consolidée tous ministères et Agence française de développement (AFD) confondus. En
valeur absolue, en 2003, le ministère des Affaires étrangères a accordé 50 millions d'euros aux ONG, auxquels s'ajoutent
environ 15 millions d'euros supplémentaires versés par les postes diplomatiques.
Une des décisions prises qui devrait être prochainement mise en oeuvre par le Comité interministériel pour la coopération
internationale et le développement (CICID) concerne la consolidation statistique de tous les moyens que l'Etat met à la
disposition des ONG pour des actions de solidarité internationale.
Les ONG souhaiteraient engager une réflexion avec les pouvoirs publics en matière de cofinancement. Ainsi Coordination
SUD, la fédération française des organisations de solidarité internationale, estime que le cofinancement tel qu'il est
pratiqué actuellement correspond à une évaluation a priori et demande que lui soit substitué un contrôle a posteriori des
actions cofinancées. Cela suppose probablement une réflexion structurelle qui mènerait à l'utilisation de formules à
inventer combinant une gestion privée de l'aide publique au développement (APD) mais avec un contrôle public.
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (19 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
Proposition n° 9 : Mettre en place un guichet unique au niveau des pouvoirs publics pour :
- recevoir les demandes de cofinancement des ONG
- procéder à la notification aux ONG
- effectuer le suivi des partenariats engagés avec les ONG.
Proposition n° 10 : Engager une réflexion avec les ONG portant sur une redéfinition des modalités de cofinancement et
le respect de celles-ci par le Gouvernement.
Proposition n° 11 : Augmenter la part de l'Etat dans le financement des ONG qui est actuellement limitée à 10 %,
l'objectif étant de renforcer leur professionnalisme.
Proposition n° 12 : Relever la dotation du Fonds d'urgence humanitaire.
Proposition n° 13 : Procéder à une approche consolidée de l'aide publique au développement.
Proposition n° 14 : Augmenter la part de l'aide publique au développement qui transite par les ONG.
· La coopération décentralisée
La coopération décentralisée est l'une des formes nouvelles, en France, de la coopération avec les pays en
développement. Les ONG en ont rapidement pris conscience et ont de plus en plus recours aux collectivités territoriales
pour essayer de diversifier leurs modes de financement, même si cette diversification est souvent synonyme d'un
éclatement des financements et donc d'une augmentation du nombre des petits projets.
Lors du lancement de la Charte de coopération décentralisée pour le développement durable, le 22 juin 2004, le Ministre
délégué à la Coopération, au Développement et à la Francophonie déclarait que, selon les estimations, plus de
3 000 collectivités territoriales étaient engagées dans des actions de coopération et avaient noué près de 6 000 liens avec
environ 120 pays. 640 d'entre eux concernent les pays de la Zone de solidarité prioritaire. Sachant que chaque lien de
coopération sert de cadre à plusieurs opérations, c'est à quelques dizaines de milliers que se monte le nombre
d'opérations de coopération décentralisée. Le montant total des budgets affectés aux coûts directs de ces opérations de
coopération est estimé à 230 millions d'euros, dont la moitié est dirigée vers des partenaires en développement. La
dernière enquête de la COCODEV indique que les fonds provenant des collectivités territoriales à destination des ONG
ont représenté 6,9 millions d'euros, soit 3 % des crédits de coopération décentralisée.
La coopération décentralisée est suivie par le Délégué à l'action extérieure des collectivités locales, placé auprès du
Secrétaire général du ministère des Affaires étrangères. Ce Délégué est chargé du secrétariat de la Commission nationale
de la coopération décentralisée (CNCD), présidée par le Premier ministre.
Les ONG considèrent que la coopération décentralisée est une fonction nouvelle et que les collectivités se cherchent
encore, mais également que la coopération décentralisée ne doit pas venir en substitution de la coopération du ministère
des Affaires étrangères, mais en complémentarité. Elle doit s'inscrire dans une démarche commune où le ministère des
Affaires étrangères fixe des orientations, les différentes structures territoriales participant de cette cohérence. Ce dont a
bien conscience le ministère des Affaires étrangères qui soutient ces initiatives locales et apporte aux opérations qu'elles
mettent en oeuvre une aide financière de l'ordre de 12 millions d'euros par an. Toutefois, celui-ci regrette de ne pas être
systématiquement informé des actions de coopération engagées par les collectivités.
Par ailleurs, des obstacles administratifs persistent. Ainsi, beaucoup de collectivités, notamment les conseils régionaux,
refusent de cofinancer une ONG dont le siège est à Paris. Or toutes ne peuvent se décentraliser. Une certaine rigueur
administrative veut que soient financées en priorité les associations régionales ou locales.
Recommandation n° 15 : Améliorer la coordination entre les actions de coopération menées par l'Etat et celles menées
par les collectivités territoriales.
Recommandation n° 16 : Associer l'Association des maires de France, l'Association des présidents des conseils
généraux et l'Association des présidents des conseils régionaux à une réflexion sur le cofinancement des associations ne
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (20 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
disposant pas d'une représentation dans chaque collectivité française.
Recommandation n° 18 : Créer une mission d'information parlementaire sur la coopération décentralisée.
b - Les bailleurs publics internationaux
Devant la faiblesse des financements publics nationaux, les ONG françaises se tournent vers les financements
multilatéraux qu'ils proviennent de l'Union européenne ou d'organisations internationales.
· L'Union européenne
L'Union européenne est le donateur public principal des ONG qu'il s'agisse de l'aide au développement ou de l'aide
humanitaire d'urgence.
Au titre de l'aide publique au développement, elle est le premier contributeur mondial avec 60 milliards de dollars par an,
dont 50 % pour l'Union européenne, 12 % de cette part venant du budget communautaire. Les aides communautaires
extérieures représentent environ 10 milliards d'euros par an -sur un budget total de 100 milliards- avec un tiers environ
pour le Fonds européen de développement (FED) soit 3,7 milliards, 2 milliards pour la préadhésion et un tiers pour le reste
(MEDA, TACIS, CARDS). En définitive 8,4 milliards sont destinés à EuropeAid, l'Office de coopération créé le 1er janvier
2001. EuropeAid finance des projets et non pas les ONG. Le financement moyen communautaire est de 650 000 euros.
S'agissant du financement du fonctionnement des ONG, la Commission européenne finance au maximum 7 % des frais
administratifs de celles-ci.
Par ailleurs, lorsqu'elle lance des appels d'offres, elle est très exigeante au niveau de la sélection des ONG éligibles à ses
financements. Pour y avoir accès, il faut, entre autres, être suffisamment connu, proposer une approche stratégique sur la
base d'un programme, proposer un partenariat stratégique, s'inscrire dans les objectifs de développement définis,
bénéficier d'un cofinancement public national. En outre, tous les financements sont accordés à un consortium d'ONG dans
lequel doit toujours figurer un bénéficiaire, c'est-à-dire une ONG du Sud. Il est vrai que ces éléments sont discriminants
pour les petites ONG, mais ils sont pour la Commission européenne la garantie de la solidité des opérateurs auxquels elle
fait appel, celle-ci souhaitant valoriser au mieux ses financements et minimiser les risques. Une des parades en la matière
n'est pas de constituer des ONG de grande taille mais plutôt de structurer les petites et moyennes ONG en fédérations.
L'Office humanitaire ECHO (European Commission Humanitarian Office) traite de l'aide humanitaire d'urgence dans les
crises, qu'il s'agisse de crises qui ne s'installent pas ou de crises installées comme le Darfour, voire même oubliées
comme le Sahara occidental. Ces crises humanitaires résultent soit d'un conflit armé, soit d'un désastre naturel, soit des
deux. Le budget annuel est de 500 millions d'euros, auxquels s'ajoute une réserve d'urgence de 221 millions d'euros. Pour
la catastrophe qui a frappé l'Asie du Sud-Est fin décembre 2003, 100 millions ont été demandés sur cette réserve portant
le budget 2004 à 600 millions d'euros. Enfin des compléments du FED sont possibles.
Différents modes d'intervention sont envisageables. ECHO peut travailler sur la base d'une liste d'ONG ou recourir à
l'appel d'offres. La méthode est basée sur le contrat-cadre où les ONG doivent remplir en permanence un certain nombre
de critères. Cette liste compte 180 ONG dont 24 françaises. Pour admettre les ONG sur cette liste, ECHO procède à un
croisement entre la solidité des ONG, les projets qu'elles proposent et les évaluations des experts sur le terrain. Une fois
la liste établie, des rencontres régulières sont organisées avec les ONG. Chaque année, début décembre, la stratégie
annuelle leur est présentée. L'objectif est d'instaurer un dialogue. Les interventions d'ECHO ne peuvent dépasser 18 mois.
Les priorités sont l'Afrique, l'Asie, certaines crises en Amérique latine, la Tchétchénie, la Palestine. Son approche est
basée sur l'évaluation des besoins.
Le chiffre d'affaires global pour 2003 de l'aide gérée par les ONG a été de 1,3 milliard d'euros dans le cadre de ECHO, de
la sécurité alimentaire, de programmes comme MEDA, TACIS, etc. Sur ce total de 1,3 milliard, 200 millions ont été
destinés aux cofinancements des ONG pour couvrir la lutte contre le SIDA, le développement rural, le « capacity
building » (appui institutionnel), etc. Ce sont les ONG qui choisissent le domaine et la manière de faire.
En termes de rang, les ONG françaises se trouvent à la troisième position, derrière les anglaises et les allemandes. Les
projets portés par les ONG françaises les cinq dernières années ont représenté en moyenne 8,22 % du montant total
engagé par la Commission européenne dans le cofinancement. Les projets étant portés par des consortiums d'ONG, la
Commission se base sur la nationalité du chef de file du consortium.
Les reproches des ONG à l'égard de l'Union européenne sont proches de ceux qu'elles adressent aux bailleurs publics
nationaux : recours aux années blanches de transition, obligation d'être déjà cofinancée par un Etat, limitation à 7 % du
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (21 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
financement des frais administratifs et financiers des ONG, délais très courts pour répondre aux appels à proposition de
l'Union européenne. A cette dernière observation, il faut répondre que la Représentation permanente française à Bruxelles
met à la disposition des ONG françaises les documents concernant les appels d'offres trois à six mois avant leur
lancement pour leur permettre de se préparer dans les meilleures conditions. En revanche, il est vrai qu'une fois lancé,
trois mois sont accordés aux ONG pour monter et présenter leurs projets, sachant qu'une éventuelle réponse
n'interviendra pas avant plusieurs mois.
A cet égard, la Représentation permanente à Bruxelles a constaté que les ONG françaises n'avaient pas suffisamment
conscience de la diversité des lignes budgétaires qui leur sont offertes au niveau communautaire, la notion de coopération
décentralisée étant beaucoup plus large pour la Commission européenne que la coopération décentralisée telle que la
conçoit la France. Il s'agit de tous les acteurs à but non lucratif. C'est pourquoi la Représentation permanente a réalisé un
vade-mecum qui répertorie toutes les lignes budgétaires permettant un cofinancement des ONG accessibles à ces
dernières(10).
· Les financements publics internationaux par des organisations gouvernementales
Il s'agit des agences des Nations unies comme le Haut Commissariat aux réfugiés (HCR), le Programme alimentaire
mondial (PAM), ou encore de la Banque mondiale, bailleur aujourd'hui incontournable de l'aide au développement.
Si les ONG françaises réussissent maintenant avec plus ou moins de succès à accéder aux cofinancements européens,
elles se plaignent encore des difficultés qu'elles rencontrent pour accéder aux financements publics proposés par les
organisations internationales, liées, selon elles, à leur petite taille, et estiment qu'elles devraient être soutenues par les
pouvoirs publics français en la matière. A cet égard, on peut signaler qu'une proposition de loi tendant à la création d'un
Conseil national des organisations non gouvernementales a été déposée le 23 novembre 2003 par plusieurs sénateurs.
Parmi les missions qu'il est envisagé de lui confier, figure celle d'« appuyer plus efficacement les ONG françaises dans
leurs relations avec les bailleurs de fonds multilatéraux » (11). Les ONG déplorent le fait que chaque bailleur mène des
politiques différentes, ce qui les oblige à réagir différemment et à adapter leur stratégie...
Proposition n° 24 : Engager une réflexion commune aux ONG et aux pouvoirs publics français portant sur des outils
permettant de faciliter l'accès des ONG françaises aux financements multilatéraux.
c - Des thématiques imposées par les bailleurs publics
La mission d'information ayant effectué un déplacement au Cambodge qui connaît un afflux massif d'ONG -1 100 ONG
ont été recensées dans ce pays, dont une cinquantaine de françaises-, a constaté que celles-ci, quel que soit leur champ
d'action, déployaient beaucoup d'efforts pour lutter contre le SIDA alors que cette pandémie ne représente, dans ce pays,
que 3 à 4 % des pathologies. A la question posée de savoir pourquoi, dans un pays qui par ailleurs connaît un grand
nombre d'autres problèmes, cette lutte mobilisait leur attention et leurs efforts, elles répondaient généralement, dans une
grande naïveté, que les bailleurs internationaux proposaient désormais de financer cette thématique, d'autres thèmes
étant depuis « passés de mode ».
Il existerait ainsi une sorte de perversion liée à la course aux financements et aux subventions qui fait que, pour survivre,
engager des personnels et les rémunérer, les ONG doivent rechercher des financements là où ils sont et sont donc
conduites à traiter des sujets qui sont « à la mode » chez certains bailleurs de fonds. Actuellement, la lutte contre le SIDA
apparaît comme un des thèmes d'intervention privilégié des ONG, entre autres, parce que des budgets très importants ont
été débloqués dans le cadre du Fonds mondial de lutte contre le SIDA, la tuberculose et le paludisme (12). En 2001, celuici
a attiré 4,7 milliards de dollars américains pour le financement de ses activités jusqu'en 2008. Lors de ses deux
premières séries d'octroi de subventions, le Fonds a engagé 1,5 milliard de dollars américains pour financer
154 programmes dans 93 pays du monde entier. On peut signaler que le 16 juillet 2003, le Président de la République a
annoncé le triplement de la contribution française au Fonds passant de 50 à 150 millions d'euros à partir de 2004, ce qui
fait de notre pays le deuxième contributeur au monde après les Etats-Unis. De même, les ONG ont constaté un certain
épuisement des grands bailleurs de fonds face à la problématique du développement, une sorte d'usure. Certaines ONG
vont même jusqu'à prétendre que si l'Afrique n'était pas malade du SIDA, l'aide au développement consacrée à ce
continent ne serait pas en croissance.
Pour leur défense, les responsables institutionnels interrogés indiquent qu'il n'est pas absurde de choisir des thématiques
et que les ONG profitent de l'afflux de fonds que cela provoque. Les priorités qui ont été définies aux niveaux européen et
international (les Objectifs du millénaire) se situent à la croisée des chemins de toutes les actions. La lutte contre le SIDA
en Afrique par exemple conduit à aborder les problèmes de développement, de formation, du statut de la femme, des
réseaux de santé, de la survie des orphelins, de l'organisation de l'accès aux soins, etc. Une multitude de questions sont
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (22 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
concernées.
Si les contributions des grands bailleurs de fonds font apparaître des « modes » ou des thématiques qui subitement
surgissent et provoquent des enveloppes importantes, les ONG les plus réactives auraient bien évidemment tort de ne pas
s'inscrire dans ces projets. L'effet d'aubaine est inévitable. Toutefois, votre rapporteur estime qu'il y a, en la matière, une
responsabilité des bailleurs internationaux qui doivent tenter de corriger ces effets, mais également des ONG qui doivent
essayer d'y résister. Ce phénomène a d'ailleurs été également observé lors du formidable élan de générosité qui a suivi la
catastrophe naturelle survenue en Asie du Sud-Est fin 2004. Il faut à cet égard saluer la saine réaction de certaines ONG
qui ont alerté sur le risque que soient ainsi négligées d'autres causes, souvent plus confidentielles et donc moins
médiatiques.
3 - Une plus grande liberté de manoeuvre pour les ONG financées par des fonds privés ?
Les financements accordés par les bailleurs publics, qu'ils soient nationaux ou internationaux, étant souvent assortis de
conditions et se révélant parfois aléatoires, notamment du fait des gels budgétaires, quasiment toutes les ONG tentent de
diversifier leurs sources de financement en ayant recours aux dons privés. D'autres encore, privilégient totalement ces
derniers estimant qu'ils leurs confèrent une réelle indépendance.
a - Des ressources privées variées
Les ressources privées des ONG peuvent prendre la forme de dons manuels, de dons en nature, de donations, de legs,
du mécénat, du parrainage, de produits des ventes et des manifestations, de cotisations, de produits financiers.
Les dons peuvent être collectés sur la voie publique, à la suite d'appels ponctuels, mais surtout à la suite de publipostages
envoyés tout au long de l'année. Selon une étude de la Fondation de France, les dons manuels auraient représentés
900 millions d'euros en 2000. Les dons en nature tendent à se réduire ou ne sont plus adaptés. Certains articles de presse
récents se sont fait l'écho de problèmes posés par les dons de vêtements qui ne correspondent plus au goût de
demandeurs devenus plus exigeants ou le recyclage des médicaments par Cyclamed. L'enquête de l'Inspection générale
des affaires sociales (IGAS) diligentée par le ministère de la Santé en septembre 2004, a non seulement révélé l'existence
d'un trafic de médicaments usagés en France, mais son intérêt humanitaire a lui aussi été remis en cause. Les pays du
Sud et l'Organisation mondiale de la santé (OMS) demandent depuis plusieurs années l'arrêt de ces dons qui perturbent
les circuits pharmaceutiques locaux et alimentent des trafics locaux.
La donation est un acte juridique par lequel une personne se sépare d'une partie de son patrimoine, de son vivant, au
profit d'une autre personne qui peut être une ONG, alors que le legs est une libéralité faite par testament, donc après la
mort du donateur, au bénéfice d'une autre personne qui peut être une ONG.
Le mécénat -en numéraire, en nature, technologique, de compétences-, le parrainage, le sponsoring sont d'autres formes
de financement. Les produits des ventes et des manifestations sont beaucoup moins développés en France qu'en Grande-
Bretagne par exemple.
Les cotisations sont apportées par les adhérents. Les produits financiers sont assez peu répandus car la trésorerie des
ONG françaises ne leur permet pas toujours d'avoir recours aux placements.
b - Une liberté de manoeuvre apparente
Certaines ONG déclarent refuser tout financement public qu'il soit national ou international par principe et par souci
d'indépendance et préfèrent avoir recours aux financements privés. Selon les ONG elles-mêmes, la capacité à être
indépendantes se résume à la capacité à décider des programmes et projets et à les initier sur fonds propres, voire à les
mener sur fonds propres, ce dont ne sont capables que les « majors ». Et elles ont tendance à assimiler les fonds propres
aux fonds d'origine privée, estimant que les financements publics ne leur permettent pas de respecter le principe de la
neutralité politique si cher à leur coeur. Sur toutes les ONG dont la mission a entendu les représentants, seul le Secours
islamique France fait état d'un financement à 100 % privé et français apporté par 40 000 donateurs pour un budget de
10 millions d'euros en 2003. A titre de comparaison, MSF France qui déclare faire partie de ce petit groupe d'associations
capables de trouver leurs ressources de manière privée, indique que, sur un budget annuel de 95 millions d'euros, 12 %
des fonds sont publics, principalement en provenance de l'Union européenne, du Canada, de la Suède et de la Norvège,
et 88 % des dépenses en France sont couverts par des recettes d'origine privée qui sont constituées essentiellement par
les dons de particuliers. 400 000 donateurs sont fidèles à MSF en France, dont 200 000 sont des abonnés qui versent une
somme mensuelle par prélèvement automatique. Reporters sans frontières (RSF) indique que, pour 2005, 90 % du budget
de RSF International, le secrétariat international basé à Paris qui regroupe les différentes sections nationales, seront dus à
des financements privés, dont 70 % provenant de la vente des albums photos. Pour indication, le budget de RSF
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (23 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
International est de 3 millions d'euros.
Indépendantes vis-à-vis des pouvoirs publics, ces ONG restent néanmoins soumises aux souhaits de leurs généreux
donateurs. Par ailleurs, on constate que, lorsqu'elles font appel à la générosité du grand public, celles-ci rencontrent
encore une certaine difficulté à obtenir des fonds destinés à financer la structure elle-même. Le citoyen, prêt à faire un don
au profit des enfants dans les camps de réfugiés, l'est beaucoup moins s'agissant de financer les salaires des
humanitaires. D'une manière générale, on constate également que l'accès aux dons privés apparaît beaucoup plus difficile
pour les ONG non humanitaires, qu'il s'agisse des ONG de développement, de défense des droits de l'homme ou de
défense de l'environnement car leur champ d'action émeut beaucoup moins le particulier. Il semblerait qu'elles rencontrent
un écho un peu plus favorable auprès des fondations ou des entreprises, ces dernières surtout commençant à prendre de
plus en plus en compte les questions de développement et de coopération internationale.
S'agissant des financements accordés par les fondations et les entreprises, des conditionnalités peuvent également
exister ou à tout le moins des lignes directrices, un certain cadrage peuvent être imposés, notamment lorsqu'il s'agit de
faire appel aux entreprises. Certaines ONG françaises se sont imposées elles-mêmes des critères éthiques extrêmement
forts en la matière qui parfois limitent leur développement selon elles, mais ce n'est pas le cas de toutes. Handicap
International indique que la recherche de fonds auprès de fondations se fait après une étude de leur mandat, de leurs
objectifs et de la nature des projets déjà financés. Celles-ci sont contactées en France, en Europe et également au niveau
international (Etats-Unis, Japon...) et sont informées de la nature de l'association et des projets qu'elle mène. Selon son
intérêt pour le projet, la fondation décide ou non de financer l'association, sur des montants allant de quelques milliers à
plusieurs centaines de milliers d'euros, sur une base annuelle ou pluriannuelle.
B - Les conséquences de cette situation
1 - Le risque d'une instrumentalisation
a - Le modèle américain
· Le choix affirmé des ONG américaines
Hormis les « faux nez », ces organisations derrière lesquelles on trouve des intérêts masqués, un gouvernement, des
services secrets, une idéologie, une organisation religieuse ou encore un lobby industriel, issues de quelque pays que ce
soit d'ailleurs, les ONG américaines agissent clairement et ouvertement comme le porte-drapeau des intérêts américains à
l'étranger. Selon Hubert Védrine, ancien Ministre des Affaires étrangères, elles sont nationalistes, ultra patriotes et
unilatéralistes. Elles croient en l'Amérique et portent l'Amérique, sa conception des choses, sa vision du monde. Elles
apportent avec elles non seulement les entreprises américaines mais également le droit américain et parfois la bible. Elles
sont un morceau de l'Amérique. Elles représentent clairement le point de vue de leur pays et sont bien perçues comme
telles. Les ONG sont un moyen de travailler dans un sens ou dans l'autre les sociétés où elles interviennent. Elles sont le
véhicule de la politique américaine via l'appui à des organisations, des syndicats, des avocats, etc. Selon MSF, les ONG
américaines sont de fait sur des projets de soutien à l'administration américaine. Au Cambodge par exemple, où la
mission d'information a effectué un déplacement, elles ont d'emblée choisi un théâtre plus politique dans la mesure où
elles se sont investies dans le champ de la reconstruction de l'Etat de droit, comme la justice et la constitution de contrepouvoirs.
Il faut dire que le mode d'intervention français sur un pays n'est pas le même que le mode américain. Les Etats-
Unis ont choisi d'équiper totalement par la voie associative, alors que la France le fait via les institutions.
De même, les ONG américaines travaillent plus facilement avec les forces armées. Parfois, les fonds de l'USAID (United
States Agency for International Development) sont conditionnés de manière implicite ou explicite par le fait de coopérer
avec les armées. En Afghanistan, Les Etats-Unis demandent que les actions humanitaires soient mises en oeuvre dans
les camps militaires (Provincial Reconstruction Team ou PRT).
· Le refus catégorique des ONG françaises
S'étant structurées idéologiquement contre l'Etat, les ONG françaises sont attentives à ne pas se laisser englober dans le
discours sur l'action de la France à l'étranger ; elles refusent notamment la confusion avec les actions de coopération
bilatérale menées par le gouvernement. A cet égard, Handicap International se considère comme une ONG clairement
perçue comme française mais avec un personnel international. MSF se dit internationale, ne se reconnaît pas comme une
ONG française.
Contrairement aux ONG américaines, les ONG françaises n'ont pas, dans les pays où elles interviennent, franchi le pas
politique, elles n'offrent pas de contre-pouvoir, d'accès à l'opposition pour la politique extérieure de la France. Si les ONG
françaises de défense des droits de l'homme établissent des rapports qui sont un constat d'une situation, elles n'entrent
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (24 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
pas dans une phase d'accompagnement des politiques publiques en participant à la formation d'avocats du barreau par
exemple.
Il en résulte que la présence française au travers des ONG n'est pas toujours clairement reconnue et identifiée par les
populations des pays où elles oeuvrent et qu'elles-mêmes n'ont pas toujours su trouver la bonne visibilité. Elles ne
marquent pas suffisamment le drapeau français.
· Le régime de la liberté surveillée
Si la tentation la plus courante est de présenter la relation entre l'Etat et les ONG comme antagoniste, si depuis toujours,
les ONG françaises défendent jalousement leur indépendance et sont réticentes à l'instauration de relations établies avec
les sphères du pouvoir, quelles que soient ses formes, par crainte d'une instrumentalisation, des relations se sont
néanmoins instaurées bon gré mal gré.
Tout d'abord, les ONG participent au rayonnement de la France dans le monde même malgré elles, par leur
comportement. Le comportement culturel des expatriés est très différent selon la nationalité. Elles donnent ainsi une
image de la France. Ensuite elles y participent dans la mesure où il y a des domaines d'excellence reconnus des ONG
françaises, en particulier les French doctors.
Il ne s'agit pas de les instrumentaliser mais de veiller à ce que les actions menées par l'humanitaire d'Etat avec les ONG
portent la marque et le drapeau de la France, d'autant plus que les actions engagées en commun ne sont pas forcément
mises en oeuvre par la branche française de telle ou telle ONG. Ainsi, les ONG qui réalisent des actions d'appui et de
conseil aux gouvernements, comme Handicap International avec les ministères de la Santé ou des Affaires sociales sur la
mise en place de politiques liées au handicap mais également sur des actions de lobbying sont forcément impliquées dans
un dialogue avec les pouvoirs publics. Le ministère des Affaires étrangères ne considère pas qu'il s'agit d'une
instrumentalisation mais que le gouvernement a besoin des ONG pour conduire sa politique en leur confiant un certain
nombre de missions. Certes, l'usage de la subvention publique fait d'elles des opérateurs. Elles sont en quelque sorte
sous le régime de la liberté surveillée. Qu'il s'agisse d'une mission confiée sur une commande ou d'une initiative
subventionnée, il ne semble pas y avoir d'incompatibilité à considérer des ONG comme opérateurs.
S'agissant de leurs relations avec l'armée française, les ONG françaises veulent absolument s'en démarquer et refusent
de travailler avec elle, non pas par défiance ou méfiance mais par volonté de rester neutres par rapport au conflit. Leur
principe d'action sur le terrain passe par la négociation avec les différentes parties au conflit pour pouvoir intervenir le plus
librement possible, et notamment les bandes armées. En la matière, chaque ONG fixe ses limites. Dans ces conditions,
elles sont obligées de traiter sur une base équivalente les militaires occidentaux qui sont là pour sécuriser la zone et les
bandes armées. C'est pourquoi elles refusent d'être protégées par l'armée. En fonction de la situation, lorsqu'elles ne
peuvent plus négocier avec les bandes armées, elles sont tout à fait conscientes qu'elles peuvent et doivent compter sur
l'armée en cas de problème. En outre, les armées disposent, pour acheminer les secours, d'une logistique avec laquelle
les moyens des organisations humanitaires ne peuvent rivaliser. La dépendance à l'égard de l'outil militaire reste forte.
Françoise Jeanson, Présidente de Médecins du monde, déclarait, en janvier 2005, à propos de l'intervention humanitaire
en Asie du Sud-Est : « C'est vrai que nous sommes dans un dilemme, nous devons avoir accès aux victimes, et nous ne
voulons pas utiliser n'importe quel moyen, mais, là, nous n'avons pas le choix : nous ne pouvons pas acheter un
hélicoptère ! »
Il en va de même avec les autorités locales des pays où elles oeuvrent. Elles sont forcées d'être liées d'une manière ou
d'une autre à celles-ci si elles veulent obtenir une autorisation d'exercer leurs activités et fixent elles-mêmes les limites en
la matière. L'une des parades consiste pour les ONG du Nord à donner un espace, des moyens, de l'information aux
associations locales, à confier une partie de leurs tâches à des ONG locales.
La pression médiatique peut être également vue comme une instrumentalisation dans la mesure où les ONG conduisent
leurs opérations en fonction de celle-ci, à l'image des Frenchs doctors au Cambodge. Le Cambodge a été un théâtre
emblématique de l'histoire du monde humanitaire, relayé par les médias, et a bénéficié de financements beaucoup plus
importants que n'importe quel autre théâtre humanitaire au même moment. L'aide apportée par les Nations unies, tous
secteurs d'activités confondus, y compris le soutien aux opérateurs militaires avec le déploiement de 20 000 hommes, a
représenté 2 milliards de dollars contre 300 millions de dollars au même moment en Angola.
En définitive, qu'elles le veuillent ou non, l'essentiel des ONG venant des pays riches, occidentaux, là où les gens sont
disponibles pour ce type d'engagement compte tenu des exceptionnelles conditions de vie, de richesse et de temps libre, il
y a une géopolitique des ONG. Et qu'elles soient françaises ou américaines, elles forment un volet considérable de
l'influence, du « soft power », parce que, explicitement ou implicitement, elles véhiculent un système de valeurs, une
conception des choses, une langue, des normes économiques, etc.
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (25 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
b - Affirmer sa neutralité et son indépendance politiques
· Les ONG : un acteur de plus en plus important des relations internationales
Devant le dilemme du financement public, qu'il soit national ou international, qui les expose au risque de
l'instrumentalisation, les ONG demandent de plus en plus à être associées étroitement aux choix politiques et à leur mise
en oeuvre. Elles ne veulent plus être enfermées dans une relation exclusivement liée aux instruments de l'aide mais
veulent intervenir sur sa conception sans aliéner leur indépendance critique. Elles sont en quelque sorte passées d'une
culture de contre-pouvoir à une certaine forme de cogestion avec le pouvoir. Aujourd'hui, elles prétendent aller plus loin et
participer à la prise de décision et à la gestion de la « chose publique », ce qui finalement revient à maintenir la référence
à l'Etat. Ainsi régulièrement, le Président de la République réunit les ONG françaises dans la perspective des sommets
industrialisés afin de leur faire part des priorités françaises mais également de leur donner la parole.
Hormis quelques rares réfractaires, elles acceptent de plus en plus de véhiculer le message de l'Etat français quand il leur
a été explicité et qu'elles ont participé à son élaboration. Elles peuvent ainsi être de précieux vecteurs d'influence dans les
enceintes multilatérales. Bénéficiant d'un rapport particulier avec les médias, elles peuvent concentrer l'attention de ces
derniers et celle des gouvernements sur les problèmes rencontrés et qu'elles dénoncent inlassablement en tant qu'acteurs
de terrain. A cette force de renseignement et de dénonciation, elles associent de plus en plus une dimension normative. Il
ne faut pas oublier qu'elles ont joué un rôle déterminant dans l'élaboration des normes internationales de droit dès les
origines avec les Conventions de Genève. Cette action s'est poursuivie et développée avec, par exemple, Handicap
International et la Convention sur l'interdiction de l'emploi, du stockage, de la production et du transfert des mines
antipersonnel et sur leur destruction ou de la Coalition des ONG pour la Cour pénale internationale et le Statut de Rome
de la Cour pénale internationale.
C'est dans cette perspective qu'elles se sont constituées en collectifs et réseaux, à l'image de Coordination SUD qui
s'efforce de renforcer la présence internationale des ONG françaises pour pouvoir participer à la bataille de l'opinion
publique mondiale. Il s'agit de participer en tant que famille française des ONG dans le débat d'idées dans quatre
domaines : la construction de l'Etat de droit international, l'environnement, les besoins sociaux liés à l'ONU et aux objectifs
du millénaire, le commerce. Ainsi Coordination SUD est membre de CONCORD, la Confédération européenne des ONG
d'urgence et de développement. La démarche adoptée est clairement politique. Elle consiste à essayer de construire une
fédération des fédérations nationales d'ONG, l'un des avantages étant de donner une place aux partenaires du Sud.
Certains auteurs estiment que non seulement elles comblent les insuffisances de l'assistance des Etats développés, mais
qu'elles ajoutent également leur capacité à sensibiliser politiquement les populations, à éduquer au développement. En
raison notamment des moyens financiers dont elles disposent elles jouent un rôle déterminant pour les pays pauvres. Par
exemple, l'ONG britannique OXFAM (Oxford Committee for Famine Relief) a joué un rôle majeur dans l'élaboration du
dossier coton. Le budget de cette ONG est estimé à 350 millions d'euros et elle a dépensé 300 000 euros pour sa
participation au Forum social mondial de Porto Alegre !
Les ONG contribuent depuis quelques années à l'émergence d'une diplomatie non gouvernementale. Elles ont ainsi
officiellement lancé récemment une campagne intitulée « Action mondiale contre la pauvreté » qui se révèle être une
première tentative structurée, organisée et à grande échelle de diplomatie non gouvernementale. Un logo a été créé, elles
recourent à un signe distinctif, un bandeau blanc qu'elles demandent aux citoyens de porter le 1er juillet 2005 à la veille de
l'ouverture du sommet du G8 en Ecosse. Pour construire un rapport de forces avec les gouvernements, elles ont besoin
de gagner la bataille de l'opinion publique. Depuis le grand rassemblement des contestataires de la mondialisation à
Seattle en 1999, elles ont compris qu'il fallait suivre le calendrier diplomatique international.
Néanmoins des questions surgissent. Certains auteurs s'interrogent par exemple sur leur légitimité à peser dans ce genre
de débat, dans la mesure où elles opposent à la démocratie représentative une démocratie participative et à la légalité
une légitimité surtout médiatique. Les ONG, pour la plupart, refusent cette discussion aux motifs que, même si leur
légitimité n'est pas la même que celle des gouvernements, elle n'est pas nulle, et qu'elles ne défendent pas un intérêt
particulier mais les intérêts de l'humanité dans son ensemble au nom d'une « conscience mondiale ». Cette forme
d'autolégitimation repose sur une légitimité par proximité supposée avec la « base » ou le « terrain » qui se substitue à la
légitimité de la représentativité. Ce genre de discours repose néanmoins sur une prétention à homogénéiser la « société
civile » qui est le lieu d'expression de la diversité. D'autres se demandent si elles n'y perdent pas leur âme, dans la
mesure où elles participent ainsi au combat mené par les altermondialistes sous une forme qui s'apparente au
syndicalisme et pratiquent la surenchère face à des mouvements revendicatifs plus jeunes et plus virulents. D'autres
encore estiment qu'il faut résister à l'idéologie société civile dans la mesure où les pays où s'exercent l'action des ONG ne
souffrent pas tant d'un manque de société civile que d'un manque d'Etat. Enfin, certains font observer que, de la sorte, la
distinction actuelle en politique internationale n'est plus tant entre les acteurs étatiques et les non étatiques mais entre les
acteurs qui ont les moyens d'accéder aux forums internationaux et d'y peser et les autres.
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (26 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
· La nécessité d'une enceinte propre aux ONG
Si les ONG disposent d'un statut consultatif au Conseil de l'Europe depuis 1952 ou auprès de l'Organisation de la
Francophonie, le plus prisé reste le statut consultatif mis en place par le Conseil économique et social des Nations unies
(ECOSOC est l'acronyme anglais). Il est organisé par la résolution 1996/31 du 25 juillet 1996. Il est très élaboré et obéit à
des règles particulières dont le respect est l'une des conditions du bon fonctionnement du statut et de la participation des
ONG aux travaux des Nations unies.
L'accréditation auprès de l'ECOSOC distingue trois catégories : le statut « général » qui est accordé aux grandes ONG
internationales s'intéressant à la plupart des domaines d'activité de l'ECOSOC, le statut « spécial » qui concerne les ONG
possédant une compétence sectorielle ou thématique et le statut d'ONG inscrite sur la « liste » spécifique et qui peut être
consultée à la demande du Conseil ou de ses organes subsidiaires. A chacun de ces statuts sont attachés des privilèges
et obligations spécifiques. Par exemple, les ONG relevant du statut général peuvent proposer l'inscription de questions à
l'ordre du jour du Conseil. Les candidatures sont reçues par la section des ONG au sein du secrétariat puis transmises
pour examen au Comité des ONG qui réunit 19 Etats dont la France. Le Comité fait ensuite des recommandations à
l'ECOSOC sur chacun des dossiers qui lui sont soumis. Actuellement, plus de 2 400 ONG disposent d'une accréditation
auprès de l'ECOSOC.
Les ONG disposant d'un statut consultatif auprès du système des Nations unies se sont regroupées au sein de la
Conférence des ONG ou CONGO (Conference of non governmental organizations in consultative relationship with the
United Nations). Créée en 1948 par les 48 premières ONG ayant obtenu le statut consultatif auprès de l'ECOSOC, son
objectif est de faciliter la participation des ONG dans les débats et les décisions de l'ONU.
Par ailleurs, 1 400 ONG sont accréditées auprès du Département de l'information (DPI). Cette accréditation, qui est dirigée
par un Comité consultatif des ONG, n'est pas soumise aux décisions intergouvernementales et n'octroie pas d'accès
officiel aux réunions intergouvernementales mais donne accès aux bâtiments et salles de réunion de l'ONU. En outre, la
plupart des agences et institutions spécialisées du système onusien (Organisation des Nations unies pour l'alimentation et
l'agriculture-FAO, Organisation des Nations unies pour l'éducation, la science et la culture-UNESCO...) ont mis en place
un statut consultatif basé sur celui organisé par l'ECOSOC. De même, les grandes conférences, sessions extraordinaires
de l'Assemblée générale et les sommets ont souvent mis en place des procédures d'accréditation ad hoc.
Les ONG considèrent de plus en plus que leur « expression » au sein du système des Nations unies est réduite aux
compétences statutaires de l'ECOSOC. Elles souhaiteraient que leurs voix soient entendues dans les autres instances
des Nations unies comme le Conseil de sécurité et l'Assemblée générale. Même si elles sont associées aux travaux et
sont régulièrement auditionnées, leurs relations restent informelles et non statutaires. Elles déplorent également l'absence
d'un seul et même processus d'accréditation non seulement pour toutes les instances de l'ONU mais pour toutes les
organisations multilatérales.
L'ONU elle-même en est consciente et tente de remédier à cela. Le rapport du Groupe de personnalités sur la société
civile présidé par M. Fernando Enrique Cardoso, ancien Président du Brésil, publié en 2004 (13), a établi différents
constats et émis des propositions. Il estime que l'apport des ONG au système onusien dépasse largement le cadre des
questions traitées par l'ECOSOC. Il considère que l'Assemblée générale devrait être le point d'entrée formel pour les
demandes d'accréditation, plutôt que l'ECOSOC. Les ONG pourraient ainsi participer aux travaux des différentes
commissions de l'Assemblée générale. L'accréditation serait valable pour tous les organes intergouvernementaux de
l'ONU, et notamment l'Assemblée générale. Il s'agit de donner aux ONG « un droit de parole, pas de vote ». Sans
contester la nécessité d'un filtrage des candidatures, il recommande une rationalisation du processus actuel
d'accréditation qui est jugé trop lent, trop coûteux et surtout trop politisé. Certaines décisions de refus d'accréditation sont
prises pour des raisons politiques et non techniques, alors que les accréditations d'ONG parrainées et contrôlées par un
gouvernement, les GONGOS selon l'acronyme anglais (Government organised NGOs ou Governmental non governmental
organisations) ou GRINGOS (Government regulated and initiated NGOs) croissent d'une façon préoccupante. D'autres
encore défendent les intérêts des grandes firmes. On les appelle les BINGOs (Business industrial NGOs). Le rapport
propose donc de fusionner toutes les procédures d'accréditation qui existent actuellement à l'ONU en un mécanisme
unique placé sous l'autorité de l'Assemblée générale, tout en allégeant la phase intergouvernementale de l'examen des
demandes. Mais il ne va pas jusqu'à proposer une procédure unique pour l'ensemble du système onusien.
C'est dans cet esprit que le Conseil économique et social, dans son avis sur le Rapport de la Commission mondiale sur la
dimension sociale de la mondialisation (14) propose d'organiser le dialogue et la transparence en définissant une
procédure d'accréditation auprès des institutions internationales reposant sur des critères acceptés par tous.
Certains, comme Hubert Védrine et Henri Nallet, prônent la création d'une Assemblée consultative mondiale de la société
civile auprès du Conseil économique et social mais réhaussé de niveau.
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (27 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
Proposition n° 22 : Définir une procédure unique d'accréditation des ONG auprès des institutions internationales
reposant sur des critères acceptés par tous.
Proposition n° 23 : Créer une Assemblée consultative mondiale de la société civile à l'ONU.
2 - Une concurrence féroce
a - La course aux financements
Se retrouvant toutes sur le même terrain, au propre comme au figuré, les ONG, en dépit du fait qu'elles partagent la même
finalité, sont engagées dans une concurrence qu'elles qualifient elles-mêmes de féroce. L'argent est le nerf de la guerre et
son corollaire est l'image. On retrouve là le « couple ONG-médias ». Les courbes de la générosité suivent les images
télévisées des grandes crises (Rwanda, Bosnie, Kosovo, tsunami...). Entre-temps, c'est le « calme humanitaire », selon
Bernard Kouchner. Toutes les « majors » pratiquent la course à la médiatisation et donc aux espoirs de dons. Rony
Brauman, ancien Président de MSF, déclare : « Par peur d'être négligées, [les ONG] sont incitées à forcer leur présence
médiatique. Or le besoin de communication ne conditionne pas l'existence d'une ONG ». Antoine Vaccaro (15) parle de
« loi du tapage médiatique ». Il s'agit de déclencher l'élan de générosité et de toucher le donateur au coeur et au
portefeuille, quel que soit le média utilisé (télévision, presse, affichage...). Mais les relations avec les médias peuvent se
révéler à double tranchant dans la mesure où le moindre faux pas est immédiatement relayé. Lorsqu'un scandale surgit,
toujours dans les médias, c'est très dommageable pour l'ONG en cause mais également pour toutes les autres. En
témoignent les turbulences très médiatisées qu'a connues il y a à peine quelques années Action contre la faim qui ont
conduit l'ONG à afficher un déficit de 1,4 million d'euros en 2002. Avec « l'effet Jean-Christophe Rufin », les donateurs
sont revenus, selon les propres termes de l'ONG.
Toujours selon Antoine Vaccaro, ce marketing repose sur la « trilogie du don : prospection-fidélisation-succession ». Tout
donateur est enregistré dans un fichier de donateurs puis sollicité régulièrement, l'idéal étant d'obtenir un legs. La
fidélisation des donateurs qui passe notamment par des prélèvements automatiques sur leurs comptes bancaires permet
de réduire le coût d'une collecte (« fund raising »), 70 % des frais générés par un mailing étant absorbés par
l'affranchissement. MSF indique consacrer 8 % de ses dépenses à la collecte de fonds. Ce sont les mailings directs qui
font l'essentiel de sa recette. L'ONG a également été l'une des premières à pratiquer une politique d'abonnements et de
prélèvements automatiques en la matière. Elle annonce un taux de retour de « 5 francs pour 1 franc dépensé »,
comprenant le traitement des dons, et de 7 pour 1 hors traitement des dons. Médecins du monde reconnaît consacrer
environ 20 % de son budget estimé à 45 millions d'euros à la collecte de fonds, contre 10 % environ pour l'administrationgestion
de l'ONG et 70 % pour les missions.
Par ailleurs, une fois la notoriété acquise et régulièrement entretenue, les ONG doivent démarcher elles-mêmes le
donateur. Certains représentants d'ONG se voient ainsi comme « des techniciens qui deviennent des VRP chargés de
collecter des fonds ». La concurrence régnant, il leur faut innover et renouveler régulièrement leurs techniques de
marketing direct. On se souvient de Handicap International qui dans les années quatre-vingt-dix envoyait ses courriers
depuis le Cambodge et glissait dans l'enveloppe une petite béquille en bois, symbole de son combat. Aujourd'hui la
nouvelle arme s'appelle Internet. Plus récemment, dans le cadre de l'appel à la générosité du public déclenché à la suite
de la catastrophe en Asie du Sud-Est, les dons via Internet se sont développés, l'un des avantages étant de diminuer
considérablement les coûts de la collecte. Certaines ont engagé une politique de communication moins onéreuse par le
biais du mécénat d'entreprise. Elles font ainsi appel aux agences de communication (Euro RSCG C&O, TBWA...) qui leur
proposent des campagnes de communication dans l'objectif de sortir du lot mais également de diversifier leurs sources de
financement. Seuls les frais techniques doivent être assumés par les ONG, la prestation en conseil étant offerte par
l'agence et l'achat d'espace étant souvent gracieux. D'autres enfin ont recours aux « people », c'est-à-dire à des
personnalités issues de la mode, du cinéma, des médias... Le vivier où puiser est vaste.
Outre la concurrence qui règne entre les ONG françaises sur le marché français de la collecte, celles-ci se plaignent de ce
que ce marché serait un des plus permissifs d'Europe et attirerait depuis quelques temps les ONG américaines aux
approches plus agressives, qualifiées de « reines du marketing ». MSF est quasiment une des rares ONG à ne pas se
plaindre de l'arrivée d'une concurrence étrangère sur le marché français de la collecte de fonds, justifiant sa position par le
fait qu'elle-même collecte des fonds sur les marchés japonais, australien et américain. Elle considère que c'est une saine
émulation. Handicap International reconnaît également collecter des fonds privés à l'étranger via quatre sections en
Europe et une au Canada. Pratiquement seules les ONG étrangères rencontrées par la mission d'information lors de son
déplacement au Cambodge estiment que la concurrence sur la collecte des fonds crée une émulation et qu'elle s'avère
bénéfique dans le sens où pour obtenir des fonds, les ONG sont obligées de présenter des programmes de qualité.
En retour, les ONG françaises se sont empressées d'adopter les nouvelles techniques introduites sur le marché français.
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (28 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
Ainsi elles testent depuis quelque temps la collecte de fonds sur le pavé, modèle importé des pays anglo-saxons où le
« face to face » ou « street fund raising » apparaît comme une technique très efficace. Il existe même une association,
ONG-Conseil, qui coordonne l'occupation des trottoirs, la gestion des lieux et forme les « accrocheurs ». Cette approche
directe présente de multiples avantages : elle permet de diversifier les modes de collecte, de rajeunir le profil des
donateurs, le coeur de cible pouvant être les jeunes, de combler un déficit de proximité ; elle s'avère efficace et moins
chère que le publipostage. L'une des prochaines étapes, encore à l'étude apparemment, serait le démarchage à domicile,
lui aussi très en vogue dans les pays anglo-saxons où il porte le nom de « canvassing » ou « house to house ». Enfin on
peut signaler qu'en octobre 2004 a eu lieu le Congrès international de la collecte de fonds et que le ticket d'entrée pour
trois jours de formation était de 1 500 euros !
Ce monde des ONG n'est donc pas pur et parfait, n'est pas angélique. Des rapports de force s'y exercent, ainsi que des
batailles de notoriété, pour des parts de marché humanitaire, au sens médiatique et concret pour les financements. Cette
concurrence n'est pas toujours saine car le but n'est pas que de profiter aux victimes. Lors de l'appel à la générosité pour
les victimes du tsunami, le choix qu'a fait MSF de demander à ses donateurs de ne plus lui envoyer de dons, estimant que
sa mission de secouriste d'urgence ne pouvait absorber plus de 40 millions d'euros, démontre à la fois le
professionnalisme de cette association qui sait évaluer ses besoins, c'est-à-dire son action, mais vise également à prouver
sa cohérence avec l'éthique de la transparence qu'elle se targue de respecter. Ainsi ses statuts juridiques lui interdisent de
réaffecter les dons reçus pour les victimes du tsunami à d'autres causes. Il reste néanmoins que cette annonce a sans
doute été faite maladroitement et non sciemment -du moins ose-t-on l'espérer-, portant préjudice aux autres ONG,
notamment celles qui envisagent une présence de plus long terme dans la zone, et que la médiatisation qui en a été faite
était pour le moins néfaste.
b - Les difficultés de la coordination
· Une coordination difficile entre ONG
En raison de la concurrence qui règne s'agissant des sources de financement, la coordination s'avère un art difficile, aussi
bien en amont que sur le terrain, la recherche des financements se poursuivant sur ce terrain.
Les ONG font valoir qu'elles se coordonnent au sein de collectifs, se constituent en réseaux, de manière à avoir plus de
poids et d'efficacité dans leurs relations avec les pouvoirs publics, de pouvoir créer des synergies, se concerter dans leurs
actions, échanger, réfléchir, capitaliser leur expérience. Elles peuvent également former des consortiums, notamment pour
accéder à des financements de l'Union Européenne, donner plus d'ampleur à leurs actions de lobbying ou améliorer les
volumes de dons collectés. Coordination SUD s'y emploie mais elle se révèle être plus une plate-forme syndicale qu'un
coordinateur de terrain. Un grand nombre de réseaux et de collectifs existent, que ce soit sur des thématiques précises
(CLONG-Volontariat) ou sur des logiques géographiques, touchant leur action dans les pays du Sud ou leurs activités de
plaidoyer et de lobbying au Nord (France-Pays du Mékong, CONCORD...).
La concertation se fait aussi au niveau du terrain : les équipes d'ONG différentes oeuvrant dans un même pays ou une
même région peuvent être amenées à travailler ensemble sur des projets, à se retrouver au sein d'instances de
coordination... Dans les contextes difficiles, les contacts s'établissent souvent plus facilement, car échanger des
informations peut s'avérer vital (en Irak, en Afghanistan, en Tchétchénie...). Quand des travailleurs humanitaires sont tués,
la solidarité humaine joue très fortement entre les ONG. De même, certaines ONG estiment qu'il serait possible de
mutualiser les fonctions générales de base arrière -l'administration, les finances, la communication, le plaidoyer, la relation
avec les bailleurs de fonds- toutefois sans s'y être réellement frottées. Selon elles, sur le terrain, chaque ONG a sa
spécificité qu'il serait dommage de vouloir casser. Il faut préserver la diversité enrichissante du monde associatif. Cette
concertation peut aller jusqu'à la coordination. Mais sur la mise en place des programmes et surtout sur leur arrêt, qui est
aussi important que le démarrage, on ne peut pas parler de coordination, seulement de concertation ; un certain partage
des zones de « marchés » s'opère qui, dans le meilleur des cas, permet d'éviter les doublons et les chevauchements. De
toutes les façons, les ONG déclarent qu'il y a du travail pour toutes.
Par ailleurs, si une coordination est mise en place sur le terrain, se pose alors la question de savoir qui commande et qui
peut proposer une analyse de la situation qui l'emporterait et serait considérée comme juste. Il n'y a pas de consensus en
la matière.
· Une coordination pas toujours convaincante des institutions internationales
Les ONG font observer que la coordination laisse également à désirer au niveau des pouvoirs publics et des institutions
internationales. Entre les agences des Nations unies, la coordination est souvent une question de personnes. Tel
coordinateur sera japonais parce que le Japon finance 35 % de telle agence onusienne. Il n'est pas fait abstraction de la
nationalité. En théorie, lorsque l'ONU intervient, les agences onusiennes se coordonnent sous l'égide du résident
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (29 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
coordinateur, souvent un représentant du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), avec l'appui du
Bureau de la coordination humanitaire des Nations unies (BCHA plus connu sous l'acronyme anglais OCHA). Mais toutes
les ONG ne se font pas forcément enregistrer.
· Une coordination des pouvoirs publics français en cours
La création de la Mission pour la coopération non gouvernementale au sein de la Direction générale de la coopération
internationale et du développement du ministère des Affaires étrangères est le signe d'une volonté d'organiser les
relations entre les différents acteurs non gouvernementaux que sont les ONG, les collectivités territoriales et les
entreprises intéressées à la coopération internationale et au développement. Le Comité interministériel pour la
coopération internationale et le développement (CICID) a été créé dans l'objectif de coordonner tous les ministères qui
concourent à l'action de la France sur le plan de la coopération extérieure. Dans le prolongement du Comité
interministériel pour la coopération internationale et le développement de juillet 2004 a été mise en place la Conférence
d'orientation stratégique et de programmation (COSP) où sont représentés tous les ministères contribuant par des
personnes ou des financements à des actions de coopération et à laquelle est convié le représentant de Coordination
SUD. La Commission coopération et développement (COCODEV) est une instance consultative, où plusieurs ministères
sont représentés ainsi qu'à parité des représentants d'ONG. Elle est présidée par le ministre en charge de la coopération.
C'est un lieu de concertation qui est constitué pour sa partie opérationnelle de groupes de travail (par exemple sur le
volontariat, l'enseignement, la santé...) où s'élaborent des réflexions puis éventuellement des propositions d'actions (par
exemple le projet de loi sur le volontariat). Il faut aussi mentionner le Haut conseil de la coopération internationale (HCCI)
qui a pour mission de permettre une concertation régulière entre les différents acteurs de la coopération internationale
pour le développement et de sensibiliser l'opinion publique aux enjeux de cette coopération. Les représentants de l'Etat ne
siègent pas au HCCI. Très récemment, le CICID a mis en place un nouveau dispositif permettant que soient données des
consignes aux représentations diplomatiques concernant l'action des ONG sur le terrain. Il est demandé aux postes
d'établir chaque année un Document cadre de partenariat (DCP) dans lequel l'action des ONG importantes sera précisée.
En règle générale, les relations se nouent par l'intermédiaire du Service de coopération et d'action culturelle (SCAC) qui,
sans avoir vocation à coordonner l'action des ONG françaises, peut initier un rapprochement avec celles-ci et engager un
échange entre elles et l'action bilatérale de la France.
Depuis sa prise de fonction en 2002, M. Renaud Muselier, Secrétaire d'Etat aux Affaires étrangères, s'est employé à
redonner de la cohérence à l'action humanitaire de l'Etat et à développer des synergies entre les différents acteurs de
l'humanitaire. Il a notamment créé en 2003 un Comité interministériel de l'aide humanitaire d'urgence. Cette cellule basée
au ministère des Affaires étrangères est chargée de coordonner l'action des différents ministères français. Lorsque
survient une crise, le Groupe opérationnel du Comité interministériel de l'aide humanitaire d'urgence réunit tous les
ministères concernés et les ONG sont conviées à participer aux réunions thématiques d'évaluation de situation organisées
en fonction de ces crises. Dans le cadre du plan Synergies 2004, qui comporte une série de dix mesures concrètes, un
annuaire permanent des capacités d'action de chaque partenaire a été mis en ligne sur Internet qui permet d'identifier une
ligne complète de la capacité d'action française. En outre, un Conseil d'orientation de l'action humanitaire d'urgence a été
installé. Ce conseil est indépendant, se fixe des objectifs et apporte sa contribution. Il est présidé par une personne issue
d'une ONG. Les ONG y occupent trois sièges sur dix-huit (Etat, collectivités territoriales, entreprises, médias, universités,
recherche). Par ailleurs, des correspondants humanitaires ont été désignés dans chaque Ambassade de France à
l'étranger. Ils sont un point de contact fixe pour les ONG présentes dans les pays. Leur sont proposées des sessions de
formation pour les initier à la culture et à l'état d'esprit des ONG. Leur mission couvre aussi bien la veille humanitaire que
la gestion de crise, son suivi et l'évaluation qui peut être faite de l'impact réel de l'opération, quand elle a été menée à son
terme. La Délégation à l'action humanitaire du ministère des Affaires étrangères joue en fait un rôle de régulateur des
hommes et des matériels dans les crises où l'action de l'Etat français est sollicitée.
Proposition n° 9 bis : Elargir les fonctions du guichet unique figurant à la proposition n° 9 à la coordination de l'action de
tous, en s'appuyant en particulier sur les représentations diplomatiques.
IV - LES ONG FRANÇAISES :
LE POINT SENSIBLE DE L'ÉVALUATION
En matière d'évaluation, il faut distinguer entre l'évaluation financière qui consiste à contrôler les comptes d'une ONG et
l'évaluation en termes de qualité de l'action menée sur le terrain. Si les ONG ont accepté un contrôle financier de leurs
comptes, elles sont peu nombreuses à avoir mis en place des systèmes de suivi et d'évaluation. Parmi celles qui y ont
recours, beaucoup se contentent encore trop souvent de mesurer de manière fiable l'efficacité, c'est-à-dire de comparer
les résultats obtenus par rapport aux objectifs planifiés ; parfois elles tentent de mesurer l'efficience qui consiste à
comparer entre les résultats atteints et les ressources mobilisées. En revanche, rares sont celles qui tentent d'apprécier la
pertinence et la durabilité de leurs actions, de mesurer l'impact.
A - Une évaluation financière imparfaite
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (30 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
1 - Le recours à l'audit financier
a - Des obligations légales
Le dispositif est épars et les obligations varient entre les associations et fondations reconnues d'utilité publique, les
fondations d'entreprise et les associations déclarées, même si certaines dispositions sont communes, mais également en
fonction de certains seuils, comme le montant total des dons reçus annuellement ou des subventions publiques versées.
Par exemple, depuis la loi n° 91-772 du 7 août 1991 relative au congé de représentation en faveur des associations et des
mutuelles et au contrôle des comptes des organismes faisant appel à la générosité du public, les associations qui font
appel à la générosité du public sur le plan national ont l'obligation d'en faire la déclaration préalable à la préfecture du
département où se trouve leur siège social et d'établir un compte d'emploi annuel des ressources qui peut être contrôlé
par la Cour des comptes. Les modalités de présentation de ce compte d'emploi sont fixées par un arrêté ministériel du
30 juillet 1993.
L'objectif visé est de permettre une mesure aussi exacte que possible des fonds qui sont directement affectés par l'ONG à
sa mission sociale en faisant ressortir clairement les coûts d'appel à la générosité du public comme les frais
d'affranchissement du courrier, de publicité et les dépenses de fonctionnement.
A cet égard, il faut signaler qu'il n'apparaît pas probant de vouloir comparer entre les ONG le ratio entre la part dans le
budget des frais de fonctionnement et celle de la mission sociale. En effet, eu égard à la diversité des situations, ce type
de comparaison n'a aucune valeur. Il n'y a rien de commun entre MSF qui indique que 87 % de ses ressources sont
consacrés à la mission sociale, 5 % au fonctionnement, 8 % aux frais de collecte (frais d'envois postaux...) et Enfants
d'Asie dont les frais administratifs représentent environ 15 % du budget. L'une emploie 5 173 personnes et l'autre
4 salariés à plein temps. L'une dispose d'un budget annuel de 95 millions d'euros et l'autre de 1,7 millions d'euros. Pour sa
part, Médecins du monde déclare consacrer 70 % de son budget aux missions, 20 % à la collecte de fonds et 10 % à
l'administration-gestion, pour un budget qui a atteint 45 millions d'euros en 2004.
Votre Rapporteur souligne combien il est regrettable que de multiples dispositifs coexistent et milite en faveur d'une
uniformisation et d'une harmonisation.
Proposition n° 17 : Procéder à une harmonisation des obligations comptables spécifiques qui s'imposent aux ONG.
b - Des contrôles par les corps d'inspection
Les ONG qui reçoivent des subventions de la part de l'Etat, des collectivités territoriales (communes, départements et
régions) ou des établissements publics peuvent faire l'objet de contrôles sur l'emploi de ces subventions par différents
corps d'inspection (Cour des comptes, Inspection générale des affaires sociales, Inspection des finances).
Comme on l'a vu, la Cour des comptes dispose également du pouvoir de contrôler les comptes des ONG qui font appel à
la générosité du public sur le plan national.
Depuis la loi n° 2003-709 du 1er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations (article 15), l'emploi
des sommes collectées par toutes les ONG et ouvrant droit à un avantage fiscal peut également être contrôlé par la Cour
des comptes. Jusqu'alors, ce contrôle ne portait que sur les associations recourant à la générosité publique lors de
campagnes nationales.
De même, depuis la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 portant diverses mesures d'ordre sanitaires, social et statutaire,
l'Inspection générale des affaires sociales peut également contrôler les comptes des associations relevant de son secteur.
Enfin, étant soumises à des obligations fiscales et sociales, les ONG peuvent à ce titre être contrôlées et faire l'objet de
contentieux, voire de poursuites pénales pour les dirigeants en cas d'infraction grave.
c - Des contrôles internes
Un contrôle interne est effectué dans la mesure où dans chaque association il revient à l'assemblée générale des
adhérents de contrôler et d'approuver les comptes, comme tout adhérent peut saisir la justice s'il a constaté un
dysfonctionnement grave. De plus en plus, les ONG envoient les rapports financiers à tous leurs membres, voire les font
figurer sur leur site Internet.
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (31 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
Par ailleurs, peu à peu les ONG ont pris conscience de la nécessité d'une gestion proche de celle des entreprises,
notamment celles qui ont acquis une taille équivalente à celle des multinationales. Ce phénomène s'est encore amplifié
avec la diminution des subventions publiques. A l'époque où celles-ci affluaient, nombre d'ONG ont élargi leurs prestations
sans compter. Les différents scandales qui ont ému l'opinion publique et les restrictions budgétaires aidant, les ONG sont
confrontées à la nécessité de vérifier leur viabilité économique. Aujourd'hui, il leur faut apprendre la rigueur et celle-ci
passe par une professionnalisation du management qui doit accompagner celle de leurs métiers. Ainsi, Handicap
International indique pratiquer une évaluation financière de ses projets, d'une part, sur une base interne avec un suivi des
dépenses et du budget sur une base mensuelle, et, d'autre part, sur une base plus générale, avec des audits financiers
réalisés à mi-parcours et en fin de projet. Il existe un système de contrôle interne qui réalise des missions internes
ponctuelles, selon un guide d'audit interne vérifiant la sincérité des comptes.
2 - Les limites du système
a - Un contrôle difficile sur le terrain
Il reste néanmoins que le contrôle sur le terrain n'est pas toujours aisé à entreprendre, surtout en cas de crise ou de conflit
local. Dans ce cas, seule la confiance prévaut. Les ONG font valoir qu'il faut éviter en la matière d'envoyer des expatriés
et privilégier le personnel local. Mais le niveau de corruption dans ces zones est souvent élevé. Elles font également
observer que de plus en plus, les bailleurs de fonds confient l'argent directement aux gouvernements des pays où elles
interviennent et, sans remettre en cause les grands programmes portés par les gouvernements, qu'elles sont les témoins
de détournements de la part de ces derniers mais restent ou doivent rester silencieuses sous peine de ne pas pouvoir
travailler auprès des populations nécessiteuses. A cet égard, on peut signaler qu'il existe une ONG, Transparency
International, qui s'efforce de contribuer à la bonne gouvernance, publique ou privée, en agissant contre la corruption, le
blanchiment et les formes diverses de la délinquance financière dans la sphère publique et la sphère privée. Elle publie
chaque année un rapport très attendu où elle établit un classement des pays les plus exposés à la corruption.
Certaines ONG pratiquent l'évaluation financière sur place, souvent après avoir été échaudées par un problème, en
recourant à des comptables, trésoriers et commissaires aux comptes locaux, lorsque cela est possible ! D'autres envoient
certains de leurs adhérents ou de leurs donateurs en mission pour procéder à des contrôles sur place. Médecins du
monde a mis en place un comité des donateurs composé de seize membres bienfaiteurs élus par leurs pairs qui veille à
ce que les fonds collectés soient utilisés à bon escient, notamment en se rendant sur le terrain. Enfants d'Asie, qui est une
association de parrainage, envoie des parrains en mission dans les différents pays pour procéder à un contrôle de l'action
sur place.
b - Des évaluations financières commandées par les bailleurs de fonds à la fois juges et parties
Les ONG qui reçoivent des subventions de la part de l'Etat, des collectivités territoriales (communes, départements et
régions) ou des établissements publics sont susceptibles de faire l'objet de contrôles sur l'emploi de ces sommes par les
bailleurs eux-mêmes.
L'Union européenne procède également à des contrôles sur l'usage qui est fait par les ONG de ses co-financements. Tout
projet d'un montant supérieur à 100 000 euros doit, pour être honoré, in fine passer par un audit portant notamment sur la
gestion et l'ONG est obligée de commander cet audit à un bureau indépendant.
De même et de façon générale, tous les bailleurs internationaux se réservent dans les contrats de financement des
possibilités de contrôle qui sont effectifs et souvent sévères.
Ces évaluations, qui se font souvent par étapes (à mi-parcours, avant toute nouvelle tranche de financement et en fin de
programme), présentent néanmoins des limites dans la mesure où le bailleur de fonds n'a pas intérêt à communiquer sur
le fait qu'il s'est trompé en accordant ses fonds et donc sa confiance à une ONG peu scrupuleuse. Il est à la fois juge et
partie.
c - Une autorégulation par la profession
· Des labels autoattribués
En 1989, des associations, fondations et ONG ont décidé de fonder le Comité de la charte de déontologie des
organisations sociales et humanitaires faisant appel à la générosité du public dans le but d'établir des règles éthiques et
de transparence. La finalité était de permettre une parfaite information du donateur afin que celui-ci puisse « donner en
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (32 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
confiance », selon le slogan du Comité de la charte. Il s'agit donc d'une initiative purement privée d'associations ou d'ONG
qui ont souhaité s'associer pour établir entre elles des normes standards.
Toute organisation souhaitant adhérer au Comité de la charte doit être agréée par celui-ci. Cet agrément est délivré pour
trois ans mais l'organisation fait l'objet d'un contrôle annuel. L'organisation peut alors apposer le logo du Comité de la
charte sur ses documents d'appel à la générosité du public, encourageant ainsi le donateur à donner en confiance. Pour
pouvoir adhérer, il faut, entre autres, collecter auprès du public au moins 500 000 euros par an principalement sous la
forme de dons de particuliers. Les ONG qui collectent moins échappent donc au contrôle du Comité de la charte. Le
budget de celui-ci s'est élevé à 365 000 euros pour 2003, l'essentiel des ressources provenant des cotisations versées par
les organisations agréées. Elles sont fonction du montant des fonds recueillis provenant de la générosité du public. Par
exemple, les organisations collectant moins de 800 000 euros paient une cotisation de 1 500 euros, celles collectant plus
de 6 millions d'euros et moins de 9 millions d'euros paient une cotisation de 6 000 euros et celles qui collectent plus de
27,3 millions d'euros paient une cotisation de 12 000 euros. Le Comité de la charte ne fait pas appel à la générosité du
public et ne sollicite les pouvoirs publics que pour des aides ponctuelles et limitées destinées à des projets précis. Il
travaille en étroite collaboration avec la Cour des comptes et l'IGAS.
Le Comité de la charte a établi quatre principes fondamentaux que doivent respecter les ONG membres. Le premier
concerne la transparence financière qui vise notamment à une unification de présentation de la comptabilité et à une
certification des comptes par un contrôleur indépendant ; le Comité de la charte ne contrôle pas les comptes (chaque
organisation agréée doit avoir un commissaire aux comptes) mais le respect des remarques transmises par le
commissaire aux comptes. Les organisations agréées sont tenues par lui de publier chaque année à destination des
donateurs leur bilan et leur compte d'emploi des ressources comparés à ceux de l'année précédente. Il contrôle la
littérature à destination des donateurs et portant sur les chiffres de l'organisation qui doit être sincère, loyale et claire. Le
deuxième vise la qualité des actions et des messages qui exprime le refus de l'exploitation abusive de l'image de la
détresse. Le troisième porte sur la rigueur des modes de recherche de fonds qui exclut toute forme de rémunération au
pourcentage d'intermédiaires et de prestataires de service. Enfin, le dernier concerne le contrôle interne du respect des
engagements par les adhérents.
Trois niveaux de contrôle sont prévus. Le conseil d'administration du Comité de la charte, qui est composé de douze
représentants des organisations agrées par lui et de trois personnalités qualifiées au maximum, élues par l'assemblée
générale, se prononce, après avis de la commission de surveillance sur l'agrément des candidatures, le renouvellement
de l'agrément des organisations et les sanctions en cas de manquement à la déontologie (avertissements, retrait de
l'agrément, radiation de l'organisation). La commission de surveillance indépendante, qui est constituée d'une douzaine de
personnalités indépendantes et bénévoles sans lien direct ou indirect avec les organisations dont elles étudient les
dossiers, donne son avis au conseil d'administration sur l'agrément de nouvelles organisations, le renouvellement annuel
de l'agrément des organisations, éventuellement assorti de propositions ou de demandes d'amélioration des pratiques, les
textes déontologiques et ceux régissant le fonctionnement du Comité de la Charte. Enfin, des censeurs indépendants sont
désignés pour un mandat de trois ans par le Comité de la charte auprès de chaque organisation pour veiller à ce que
l'organisation respecte tout au long de l'année les règles de déontologie du Comité de la charte, et produire annuellement
un rapport adressé à la commission de surveillance mesurant les écarts entre les engagements pris et les pratiques
réelles.
Le Comité de la charte est membre du réseau ICFO (International Committee on Fundraising Organizations). Cette
organisation a été créée en 1958 et regroupe des institutions nationales dont l'objectif est d'établir des règles éthiques
communes pour les organismes relevant du secteur non lucratif qui font appel à la générosité du public pour soutenir et
financer leurs actions. Même si l'on peut regretter que l'ICFO ne regroupe pas l'ensemble des ONG qui font appel à la
générosité du public, ce regroupement volontaire constitue déjà un début de structuration dans la mesure où les
regroupements nationaux qui en sont membres sont issus des principaux pays du Nord où sont basées les principales
ONG (Allemagne, Autriche, Canada, Etats-Unis, France, Grande-Bretagne, Norvège, Pays-Bas, Suède, Suisse).
Toutefois, si le Comité de la charte a élaboré des critères éthiques communs à toutes les associations, cela revient en fait
à une autoélaboration par les ONG de standards communs. Celles-ci se délivrent ainsi un label de bonne conduite. Ce qui
est insuffisant d'autant que les contrôleurs sont bénévoles et que la seule sanction est le retrait de ce label, dont on peut
douter qu'il alerte les donateurs. Entre une sollicitation pour un don de la même ONG portant le label du Comité de la
charte et la suivante où il ne figurerait plus, il n'est pas sûr que le donateur fasse la différence. La déontologie choisie
n'engage que les organismes volontaires. Enfin, le Comité de la charte est, comme les ONG qu'il contrôle, une association
régie par la loi du 1er juillet 1901 et l'adhésion se fait sur une base volontaire et payante. Il n'en demeure pas moins que ce
dispositif vient compléter les autres.
Dans le même ordre d'idées, on peut signaler que toutes les ONG qui souhaitent adhérer à Coordination SUD doivent
signer une charte qui vaut adhésion à un certain nombre de principes telles que la transparence, la déontologie en matière
de communication, etc. En cas de problème détecté, soit l'association quitte d'elle-même la coordination, soit celle-ci
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (33 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
prend la décision de l'exclure.
· Les agences de notation
Depuis quelques temps, s'inspirant de pratiques nord-américaines, certaines ONG font appel à des agences de
certification ou de notation pour procéder à une évaluation chiffrée de leur situation, qui ne porte que sur l'aspect financier,
même si elles ont annoncé leur souhait d'évaluer, par grand secteur, également la pertinence et l'efficacité dans leur
domaine d'activité.
Ainsi, www.charitynavigator.org est l'une des plus importantes et se consacre exclusivement à la notation des ONG et des
associations. Cette agence passe en revue les principales ONG américaines en examinant leurs comptes qu'elle rend
accessibles et publics sur son site. Un palmarès, établi selon divers critères, des dix meilleures associations ou ONG est
publié ainsi que la liste des dix ONG les plus inefficaces dans l'utilisation des fonds ou qui se trouvent dans une situation
financière préoccupante.
Depuis peu la France s'y essaie également puisque quelques associations se sont associées au Bureau Veritas, un
organisme de contrôle et de certification, pour procéder à des études d'évaluation qui sont facturées.
Toutefois, là encore le système présente des limites dans la mesure où chaque agence dispose de sa propre grille de
notation ou de certification et où les ONG seraient assez facilement tentées d'opter pour celle qui serait susceptible de leur
attribuer la meilleure note.
3 - Un seul censeur intransigeant : l'opinion publique
En définitive, ce que les ONG redoutent le plus reste l'opinion publique se penchant sur leurs comptes alertée par les
médias, eux-mêmes parfois alertés par les rapports toujours très attendus de la Cour des comptes ou de l'IGAS. Tout
scandale, voire le moindre doute jeté sur l'utilisation de fonds collectés auprès du public peut rejaillir sur tous et porter un
préjudice durable à l'ensemble des associations. Ce sont finalement les médias qui régulent le système.
Si les dérives s'avèrent exceptionnelles, elles sont systématiquement dénoncées. En juin 2004, un article du Figaro titrait
« Cambodge plus de 800 ONG sont accusées de piller l'aide internationale - Le Fonds monétaire international dénonce la
dérive mafieuse de l'Etat ». Le journaliste estimait que l'aide internationale contribuait indirectement à ce « gâchis » dans
la mesure où elle servait à payer l'assistance technique, c'est-à-dire des rapports d'experts fournis, entre autres, par des
ONG « qui vivent chacune le temps d'une étude sur tel ou tel sujet ».
Un article du Figaro de novembre 2004 dénonçait « l'édifiante gabegie d'une ONG palestinienne », la Société
palestinienne pour la protection des droits de l'homme et de l'environnement : absence de comptabilité, transferts des
fonds récoltés vers des comptes secrets, détournements massifs par le directeur général, frais de voyage exorbitants,
parc automobile affecté aux besoins personnels des dirigeants...
In fine, depuis le scandale de l'Association pour la recherche contre le cancer (ARC) qui a provoqué un électrochoc tant
auprès des pouvoirs publics que des associations et du grand public et conduit à un durcissement des contrôles par l'Etat
et les ONG elles-mêmes, il apparaît qu'il devient de plus en plus difficile pour les ONG de frauder ou d'affecter l'argent des
donateurs selon leur bon-vouloir. A cet égard, la Cour des comptes vient récemment de faire l'éloge de l'ARC qu'elle a
qualifié d'« exemple de bonne gestion [pouvant] paradoxalement servir d'exemple pour les autres associations ».
Dans le même esprit, le dernier rapport 2005 de Transparency International (TI), une ONG déjà citée spécialiste des
études sur la corruption dans le monde indique que le risque de corruption ne vient pas des ONG qui, depuis le scandale
de l'ARC, font preuve d'un bon niveau de contrôle et ont réduit leurs coûts de fonctionnement, mais apparaîtrait dans les
pays bénéficiaires et après la phase humanitaire d'urgence, au moment de la reconstruction. On note à cet égard que le
cabinet PriceWaterhouseCoopers a accepté d'auditer tous les programmes des Nations unies déployés en Asie du Sud-
Est à la suite de la catastrophe survenue fin décembre 2004. A cet effet, une réunion est prévue à Dajkarta les 7 et 8 avril
2005 qui réunira l'OCDE, la Banque asiatique de développement et Transparency International pour définir des règles de
conduite.
B - Une évaluation de leur action plutôt balbutiante
Si l'audit financier est entré dans les moeurs et semble fiable, la question de l'évaluation du travail accompli sur le terrain
demeure. Or, les critères financiers du management ne suffisent pas. Ce n'est pas parce qu'une ONG est bien gérée
financièrement qu'elle fait un bon travail sur le terrain. La mesure de l'efficacité sur le terrain et surtout la pertinence des
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (34 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
actions ne sont pas encore systématiquement réalisées. En France, le recours encore important au volontariat et au
bénévolat conduit à un fort renouvellement des personnels, ce qui ne favorise pas l'évaluation des actions menées sur le
long terme et la transmission d'un savoir-faire ou d'une expérience. Les ONG y sont également très réticentes en
particulier parce qu'elles estiment que la référence à un même type d'expérience n'est pas envisageable, chaque terrain
étant différent et chaque action également. Par ailleurs, elles posent la question de savoir qui dispose de la légitimité pour
élaborer ce référentiel et ensuite pour évaluer leurs actions en fonction de celui-ci, sans parler des moyens nécessaires.
On constate ainsi qu'il y a peu d'ONG dont les dossiers de présentation des projets contiennent une ligne budgétaire
consacrée à l'évaluation. La FIDH par exemple inclut dans ses programmes de coopération juridique un module
d'évaluation pour un montant représentant 10 à 20 % du budget du programme. En réalité, il y a sans doute une taille
critique des ONG à partir de laquelle celles-ci ont les moyens de procéder à une évaluation.
1 - Les défauts de la pratique actuelle
a - Une autoévaluation non systématique
La plupart des ONG considèrent pratiquer une forme d'autoévaluation en produisant des rapports narratifs ou rapports
d'activités, qu'elles adressent, en règle générale, à leurs membres, en même temps que les rapports financiers, et que l'on
retrouve sur leur site Internet. Il ne fait néanmoins aucun doute que les ONG y sont plutôt tentées de s'auto-féliciter,
d'autant que ces rapports servent souvent de plaquette publicitaire.
Action contre la faim reconnaît très honnêtement avoir clairement pris conscience de son retard en matière d'évaluation.
Ce n'est que depuis 2003 qu'elle a mis en place une démarche qualité incluant l'évaluation. L'ONG estime que cette
évaluation doit porter à la fois sur l'organisation au siège et sur l'action menée sur le terrain. Elle a par exemple renforcé
ses capacités et ses outils de pilotage du management et pris la décision de mutualiser, avec le siège de Londres, l'équipe
chargée de procéder à l'évaluation, cette dernière se faisant avant toute opération, en cours d'opération et après.
MSF reconnaît que sa politique d'évaluation est interne. Les administrateurs se réunissent 7 heures par mois, le dernier
vendredi de chaque mois. De plus, plusieurs séminaires de travail sont organisés les week-ends chaque année. En
moyenne, les administrateurs font au moins un voyage annuel de terrain pour constater directement les activités et ils font
partie d'un sous-comité qui suit un dossier. Parfois des satellites de MSF sont chargés d'une mission d'évaluation. Par
exemple si MSF cherche à savoir précisément parmi les patients du paludisme traités si le diagnostic est bien fait, si le
traitement est bien conduit, combien de malades guérissent et combien cela coûte par malade.
b - Les bailleurs à la fois juges et parties
Dans certains pays, les pouvoirs publics procèdent à un audit de l'ensemble de l'activité d'une ONG. Ainsi, la FIDH déclare
avoir fait l'objet d'un audit entrepris avec le ministère des Affaires étrangères hollandais pour le parlement hollandais et qui
figure sur le site Internet de ce dernier et sur celui du ministère. Neuf ONG internationales ont fait l'objet de cet audit en
Europe. Un nouvel audit est prévu avec la Suède en 2005.
En France, le ministère des Affaires étrangères procède à des évaluations des projets ou des programmes, soit lui-même,
soit en faisant appel à des consultants extérieurs. Globalement, le ministère estime que les ONG françaises font état d'un
grand professionnalisme et d'un grand sérieux. Leur engagement sur le terrain est fort.
Il demeure toutefois que le bailleur n'est pas complètement indépendant du processus. Ayant financé un programme ou un
projet, il n'a pas forcément envie de s'entendre dire que celui-ci a été un échec ou qu'il a connu des dysfonctionnements
ou des défaillances. En tous les cas, il aura plutôt tendance à ne pas communiquer sur ce point et préférera tout
bonnement ne pas renouveler l'expérience avec l'ONG en cause.
c - L'élaboration de codes de conduite
Conscientes des problèmes éthiques quant à la nature de leurs interventions, certaines ONG ont décidé d'élaborer des
codes de conduite. En 1997 est né le projet Sphère d'une initiative de grandes ONG agissant dans le secteur de l'aide
humanitaire et de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, l'objectif étant d'élaborer des indicateurs et des normes
applicables à toutes les ONG intervenant dans ce domaine de l'action humanitaire qui sont regroupés dans un manuel.
Plus de 400 organisations réparties dans 80 pays ont contribué au développement des normes minimales et des
indicateurs clés définissant le niveau minimum à atteindre dans un contexte donné. Ces normes et standards sont
contenus dans une nouvelle édition 2004 du manuel parue après une révision approfondie. Le manuel est conçu pour être
utilisé dans le cadre d'interventions lors de catastrophes et peut également servir à la préparation en vue de catastrophes
et dans les travaux de plaidoyer humanitaire. Il peut également servir dans la période de transition suivant l'aide
humanitaire. Le projet Sphère est animé par un comité de gestion composé d'ONG importantes comme Save the children,
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (35 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
CARE International, Comité international de la Croix-Rouge, OXFAM UK, Fédération internationale des sociétés de la
Croix-Rouge et du Croissant-Rouge... Il est en partie financé par des gouvernements comme ceux de l'Australie, de la
Belgique, du Canada, du Danemark, des Etats-Unis, de la Finlande, de l'Irlande, de la Norvège, de la Nouvelle-Zélande,
des Pays-Bas, du Royaume-Uni, de la Suède, de la Suisse et l'Union européenne.
On peut également citer The People in Aid Code, un réseau international d'agences pratiquant l'aide humanitaire et le
développement qui a également édité son code des bonnes pratiques (Code of Good Practice).
En 1995, l'Union européenne s'est dotée d'un code de conduite éthique dans le cadre de son partenariat avec les ONG
portant sur des opérations humanitaires d'urgence. Ce code est connu sous le nom de Déclaration de Madrid. Ce
document a été adopté à l'issue d'une réunion qui s'est tenue à Madrid le 14 décembre 1995, à l'initiative du commissaire
Emma Bonino, et qui a été consacrée aux différents aspects des problèmes humanitaires. Outre l'Union européenne, cette
réunion a rassemblé les Etats-Unis, le HCR, l'UNICEF, le PAM, le DHA (the United Nations Department of Humanitarian
Affairs), la Croix-Rouge et des représentants de MSF et d'ONG européennes et américaines.
Dans le cadre du Plan synergies 2004 mis en place par le ministère des Affaires étrangères, une norme de qualité
francophone vient d'être officiellement lancée.
Si ces différents dispositifs ont le mérite d'exister, certaines ONG font valoir qu'il importe plus d'établir un cadre
d'évaluation adapté aux circonstances plutôt que des standards rigides et fixes qui risquent de mener à une technicité
extrême prenant le pas sur la dimension humaine de leurs actions. Dans ces conditions, rien n'empêcherait n'importe
quelle autre structure économique d'accomplir cette mission.
2 - La difficulté d'accepter une évaluation par un tiers
a - Une évaluation par les pairs
Certaines ONG ont recours au Fonds pour la promotion des études préalables études transversales évaluations (F3E).
Comme son nom l'indique, le F3E promeut trois types d'études : les études préalables, les études transversales, les
évaluations, qui représentent la part la plus importante. C'est une structure associative de type loi de 1901 qui a été créé
en 1994 à la suite de la fusion de deux fonds mis en place à la fin des années 1980, le Fonds d'études préalables (FEP) et
le Fonds pour les évaluations et les études transversales (FEE). Cette fusion s'est faite en concertation avec les ONG et
les pouvoirs publics. Le F3E est un réseau composé d'environ soixante acteurs non gouvernementaux français que sont
les ONG et les collectivités territoriales -ces dernières s'étant impliquées plus récemment- qui souhaitent évaluer leur
action. Pour les ONG il s'agit essentiellement des ONG de développement, à l'exception notable de Handicap
International. Les ONG humanitaires et d'urgence se retrouvent plus volontiers au sein du Groupe URD (urgence
réhabilitation développement) qui travaille plus spécifiquement sur l'évaluation des actions d'urgence. Le Groupe URD
rassemble des ONG d'urgence, des ONG de développement, des universités et des organisations parapubliques. Créé en
1993 pour tenter par la réflexion et la mise en commun de leurs savoir-faire de résoudre l'opposition existant en France
entre « urgenciers » et « développeurs », le Groupe URD se définit comme « un lieu de débats, de rencontres et
d'échanges [...], un potentiel de recherche opérationnelle doublée d'une accumulation, de capitalisation et de valorisation
[...] ».
Le F3E permet aux ONG d'utiliser l'évaluation pour améliorer la pratique de leurs actions sur le terrain. Il y a une dizaine
d'années, l'évaluation était surtout vécue comme un contrôle. L'idée proposée par le F3E a été de permettre
l'appropriation de cet outil par les ONG comme un outil au service de la qualité de leurs actions. L'enjeu de la redevabilité
étant mieux assumé, il restait en effet à renforcer la dimension de l'évaluation comme « outil de conseil au service de la
qualité », même si ces deux objectifs peuvent être parfois difficilement conciliables dans une même démarche.
Concrètement, le F3E fournit à la fois un accompagnement méthodologique et financier pour réaliser ces types d'études et
constitue un espace de dialogue entre ONG et avec les pouvoirs publics portant sur les enjeux de l'évaluation et de
l'action des ONG dans le cadre de l'aide publique au développement. Le F3E a aussi un rôle de diffusion, d'échange et de
capitalisation des résultats des études qu'il soutient. Il développe également un programme de formations autour des
méthodologies d'étude et de projet.
Le F3E est financé par ses membres et la MCNG qui verse une subvention annuelle destinée à la fois au financement du
F3E et au cofinancement de chaque étude. Ce cofinancement est assuré à 80 % par le F3E, avec une part de 70 %
revenant au ministère des Affaires étrangères et une part de 10 % au F3E, les 20 % restants étant apportés par l'ONG
demandeuse de l'évaluation. Selon les services du ministère des Affaires étrangères, la subvention accordée chaque
année représente environ 400 000 euros.
Il faut tenir compte du fait que ce sont les ONG qui sollicitent le F3E pour un appui à une évaluation, décision souvent
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (36 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
prise en liaison avec le bailleur de fonds qui en fait une condition préalable au renouvellement de son soutien financier.
Dans les faits, c'est encore souvent le ministère des Affaires étrangères qui pousse les ONG à s'engager dans un
processus d'évaluation, en particulier avant de renouveler un financement ou d'en accorder la tranche suivante. Tout
l'enjeu du F3E est donc de dépasser cette obligation, en amenant les ONG et le ministère des Affaires étrangères à sortir
d'une seule logique de sanction pour mettre en place une politique d'apprentissage en commun et de dialogue, à partir de
recommandations formulées par des experts indépendants et discutées dans des enceintes paritaires.
Une insuffisance subsiste cependant que le F3E admet tout à fait. Il reconnaît que les mesures d'accompagnement des
ONG pour les aider à mettre en oeuvre les recommandations des évaluations formulées par les évaluateurs restent
limitées. Il constate cependant que si la démarche d'évaluation a été portée par l'ONG, si celle-ci se l'est appropriée, le
travail de l'évaluateur est facilité et cela garantit davantage une acceptation des recommandations.
Enfin, la revendication majeure des ONG membres du F3E est que l'on analyse leur action à l'aune d'une méthode
transparente et partagée. Il s'agit de trouver un cadre où l'on regarde avec les parties prenantes ce qui a été construit
ensemble. L'évaluation doit être mise en oeuvre de la manière la plus ouverte et transparente possible comme un moyen
d'évolution, non de contrôle.
La mission d'information est bien consciente qu'il n'est pas raisonnable d'envisager une évaluation externe systématique
de chaque projet, ce qui reviendrait à créer une procédure qui se révélerait certainement, à terme, plus empreinte de
lourdeur que d'efficacité. En revanche, il faut instiller chez les ONG françaises la culture de l'évaluation en les obligeant à
réfléchir à leur stratégie. Mais celles-ci ne sont pas les seules concernées. L'évaluation doit porter sur l'ensemble de la
chaîne, les ONG mais également les autorités locales et les bailleurs.
b - L'absence d'une évaluation par un tiers indépendant
En définitive, il n'y a pas, pour l'instant, en France d'évaluation réalisée par un tiers totalement extérieur au processus et
qui ne serait pas rémunéré ni par le bailleur ni par l'ONG. De temps à autres, certains journalistes jouent ce rôle, mais de
façon très ponctuelle. Par ailleurs, les rapports d'évaluation qui ont le mérite d'exister ne sont souvent destinés qu'à l'ONG
et/ou au bailleur eux-mêmes, alors qu'ils devraient être accessibles au grand public, sans risquer de discréditer l'action
des ONG. Les citoyens sont capables de comprendre que cette action peut se heurter à des obstacles et échouer dans
quelques cas. Cela participe d'un renforcement de leur crédibilité qui est d'autant plus nécessaire que l'on est entré dans
un système de marchandisation de l'action humanitaire où les ONG ont l'impression que, même si leur but n'est pas
lucratif, elles doivent générer un certain profit, c'est-à-dire engranger un certain budget, pour ne pas fermer et licencier leur
personnel.
C'est cette difficulté que l'Observatoire de l'action humanitaire, le site Internet (16) créé par M. Marc-Antoine Pérouse de
Montclos, chargé de recherche à l'Institut de recherche pour le développement (IRD), tente de résoudre en essayant de
donner un droit de réponse aux ONG si tant est qu'elles veuillent bien répondre. Celui-ci souligne que la lecture
stratégique et politique de l'Observatoire déplaît beaucoup à des gens qui imaginent qu'on peut être apolitique et ne
veulent pas admettre certains des présupposés de l'action humanitaire en temps de guerre par exemple. Il y a beaucoup
de passion dans l'aide humanitaire si bien que la moindre critique est très mal perçue et il est difficile d'avoir un dialogue
serein et raisonné avec beaucoup d'acteurs humanitaires. Nier un problème reste la meilleure façon de le résoudre.
On peut également signaler que The Development Gateway Foundation, le Comité d'aide au développement (CAD) de
l'Organisation pour la coopération et le développement en Europe (OCDE), la Banque mondiale et le Programme des
Nations unies pour le développement (PNUD) ont récemment élaboré un catalogue d'information sur les activités de
développement dénommé Accessible information on development activities (AIDA) accessible sur Internet (17). Chaque
ONG peut y faire figurer les données concernant ses projets de développement en cours, ses sources de financement et
les résultats obtenus. Malheureusement, pour l'instant, la cartographie des actions de développement est loin d'être
exhaustive, de nombreux obstacles figurant sur son chemin. AIDA fonctionne sur une base volontaire, certaines ONG
locales n'ont pas accès à Internet pour y faire figurer leurs données, d'autres ne disposent pas du personnel pour ce faire,
etc.
3 - Evaluer les conséquences des actions engagées
En règle générale, l'évaluation telle qu'elle est pratiquée actuellement consiste à comparer les résultats obtenus par
rapport aux objectifs atteints. Handicap International par exemple confirme que l'évaluation des actions se fait
essentiellement par rapport aux objectifs et résultats à atteindre sur les projets mis en oeuvre. Pour ce faire, l'ONG a mis
en place un double système, basé sur des évaluations internes et externes. Chaque projet fait l'objet d'au moins deux
évaluations techniques sur le temps correspondant à sa mise en oeuvre : en général, une évaluation interne est réalisée à
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (37 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
mi-parcours, tandis qu'une évaluation globale est réalisée par un acteur externe à l'ONG en fin de projet.
La mesure de l'impact ne semble pas envisagée. Ce dernier est plus compliqué à mesurer que le résultat obtenu par
rapport à l'objectif initial car il faut, en particulier, plus de recul. Si les définitions de la notion d'impact sont multiples, toutes
convergent néanmoins vers « une conception assez globale et qui s'inscrit dans le long terme, pouvant être positif ou
négatif, prévisible ou non. Il concerne les changements (sociaux, politiques économiques, environnementaux) dans les
conditions de vie des populations » (18). L'impact va bien au-delà de l'audit. Si Handicap International reconnaît ainsi le
mesurer finalement assez rarement, les évaluations portant plus souvent sur les effets que sur l'impact, ce n'est pas en
raison d'un manque d'intérêt, mais parce que c'est très difficile d'apprécier l'impact d'un projet dans toutes ses dimensions
(sociale, économique, environnemental....) et d'établir des liens de cause à effet entre les interventions et les nouvelles
situations que vivent les « bénéficiaires ». Aucun instrument de mesure scientifique permettant de mettre en balance les
effets pervers et les effets positifs de l'aide humanitaire n'étant disponible, pour l'instant l'évaluation est concentrée sur des
aspects quantitatifs mais qui ne suffisent évidemment pas. Or, la vraie question n'est pas de s'interroger sur le montant, la
valeur absolue de l'aide destinée aux populations vulnérables, mais de connaître la proportion qui est détournée, ou qui
provoque des effets d'entraînement économique de la présence des ONG internationales dans une zone où elles sont les
derniers acteurs pouvant fournir un secteur formel de l'économie, ou encore qui fait des ONG des substituts des pouvoirs
publics locaux dans la mesure où elles assurent les services publics comme l'éducation, la santé, etc.
Selon Marc-Antoine Pérouse de Montclos, il faut alors se positionner autrement et regarder plutôt l'engagement moral. Si
aider les personnes en détresse est un impératif moral, il paraît essentiel pour les ONG d'essayer de limiter les dégâts. La
capacité de l'ONG à opérer un retrait stratégique apparaît fondamentale. Ce retrait peut prendre la forme d'une
suspension des opérations, du positionnement dans un autre pays qui va servir de base arrière, du retrait complet ou
encore de l'expulsion. Seules les personnes sur le terrain sont à même d'apprécier la nécessité d'un retrait stratégique et
disposent de la capacité à dire si le programme a plus d'effets pervers que d'effets positifs et à y mettre fin. Pour l'instant,
la plupart des ONG se retirent en fonction de considérations financières, parce qu'il n'y a plus de financement par les
bailleurs de fonds. Les ONG françaises qui ont cette capacité d'analyse demeurent une exception.
Lors de son déplacement au Cambodge, la mission d'information a pu constater que les ONG, françaises comme
étrangères, étaient revenues massivement dans ce pays dès 1992 avec l'autorité provisoire des Nations unies. Elles ont
bénéficié à la fois des infrastructures des Nations unies et d'une partie de la désagrégation de l'Etat, et elles y ont même
concouru en recrutant de hauts fonctionnaires à des niveaux de salaires qui étaient ceux des Nations unies. Elles y sont
toujours aussi nombreuses aujourd'hui et continuent à pratiquer la substitution. Elles gèrent des pans entiers de ce pays
comme les secteurs de la santé et de l'éducation. Toutes servent des compléments de salaires aux fonctionnaires
cambodgiens. Par exemple, l'association de droit français Khrousar Thmei indique que, pour toute école construite par
l'association, elle exige qu'elle soit entièrement gérée par le gouvernement mais sous le contrôle de l'association, l'objectif
étant que le gouvernement prenne en charge l'éducation. Ainsi un assistant du gouvernement y travaille et est rémunéré
par celui-ci. Mais les fonctionnaires n'étant payés que 25 à 30 dollars par mois, l'association lui verse un complément de
salaire. Les ONG sont donc totalement entrées dans une logique de substitution.
Par ailleurs, il apparaît que, en théorie, la taille n'a rien à voir avec l'efficacité. Rien ne prouve qu'une grande ONG soit
plus efficace qu'une petite, de même qu'une ONG composée essentiellement de bénévoles et/ou de volontaires le soit
moins qu'une ONG faisant essentiellement appel à des professionnels. Il faut voir au cas par cas, pays par pays,
programme par programme. Il n'est pas possible de généraliser. En réalité, il est évident que plus une ONG bénéficie
d'une forte autonomie financière -ce qui va souvent de pair avec la taille-, plus elle est à l'aise pour opérer éventuellement
un retrait sans se préoccuper de ce qu'en pensera le commanditaire, c'est-à-dire le bailleur. En outre, peut-être faut-il
simplement souligner que les petites ONG ont une propension plus forte que les grandes à multiplier les « bonnes idées »,
qui se révèlent être autant d'initiatives isolées et inadaptées aux besoins du terrain.
En revanche, la Commission européenne mais également les ONG étrangères comme les gouvernements locaux et les
instances internationales s'accordent à dire que les ONG françaises sont plus proches des bénéficiaires, notamment en
raison de leur petite taille et de leur diversité, de leur atomisation, mais aussi de leur moins grand professionnalisme. Ce
qui peut laisser espérer une plus grande prise en compte des besoins des bénéficiaires de leur action, c'est-à-dire les
populations locales.
Handicap International reconnaît que, même si il est difficile d'apprécier l'impact, il ne faut pas y renoncer pour autant.
C'est une exigence éthique. Il faut sûrement expérimenter, innover pour établir des méthodes qui soient à la fois
relativement fiables et pas trop lourdes.
Enfin, votre Rapporteur souligne que pour rendre des comptes, encore faut-il que quelqu'un les demande. A cet égard, le
rapport du groupe de travail sur « l'évaluation des interventions humanitaires »(19), constitué en janvier 2004 à la
demande du Secrétaire d'Etat aux Affaires étrangères, propose la rédaction annuelle, par le Conseil d'orientation, d'un
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (38 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
rapport d'activités portant à la fois sur les actions humanitaires d'urgence mises en oeuvre ou financées par les pouvoirs
publics, et sur l'évaluation de ces actions, et destiné à être rendu public et transmis au Parlement.
Proposition n° 19 : Remettre, chaque année, un rapport au Parlement élaboré par le ministère des Affaires étrangères en
concertation avec les ONG concernées et portant sur l'évaluation des ONG cofinancées par la MCNG et la DAH et sur la
politique de coopération et l'action humanitaire de l'Etat, suivi d'un débat.
Proposition n° 20 : Mettre en place une cellule indépendante d'appui à l'évaluation de l'action des ONG.
CONCLUSION
Le premier enseignement que la mission d'information a tiré de ce travail qui a duré presque une année est que les ONG
françaises constituent un ensemble divers, un monde multiple, foisonnant et varié. Cela fait sa richesse mais aussi sa
faiblesse. Il en résulte que l'on ne peut émettre de propositions uniformes.
Même si ce monde résiste à tout classement par catégories, il semble néanmoins possible de distinguer entre des
« majors » et des petites et moyennes ONG, tant les rapprochements avec les acteurs du secteur marchand ne semblent
pas dénués de fondement. Sur beaucoup de points, elles ressemblent aux entreprises, hormis le régime juridique auquel
elles sont soumises. Elles fonctionnent et sont gérées comme des entreprises. Thierry Pech et Marc-Olivier Padis les
qualifient d'« organisations au fonctionnement de multinationales philanthropiques » (20). Les effectifs et les budgets de
certaines n'ont rien à envier à certaines entreprises, de même que leurs méthodes de management, d'organisation et de
gestion, à tel point qu'on est en droit de se demander si, pour ne pas mettre la clé sous la porte, elles ne sont pas
contraintes à agir. Certaines ont élargi leur champ d'intervention au micro-crédit, empiétant sur le domaine des
établissements bancaires, ou encore au commerce équitable, ce que Thierry Pech et Marc-Olivier Padis appellent les
« marchés de la vertu ». La concurrence qui règne entre elles est tout aussi féroce que celle que se livrent les entreprises.
Comme les entreprises commerciales, certaines externalisent une partie de leurs activités en s'associant à une ONG du
Sud, un partenaire local, sous couvert d'appropriation de l'aide. Elles sont devenues des entreprises privées à but non
lucratif.
Par ailleurs, se voulant non gouvernementales, elles sont néanmoins fortement liées d'une manière ou d'une autre aux
gouvernements. Se voulant neutres et indépendantes, elles occupent une place de plus en plus importante sur la scène
internationale et revendiquent même de jouer un rôle de plus en plus politique en participant au processus international de
décision.
Si, comme l'a fait remarquer un représentant d'ONG auditionné, « elles se pensent hors du monde » et se veulent un lieu
d'autogestion, il leur faut néanmoins reconnaître que le monde a évolué et que leur façon de l'appréhender a suivi cette
évolution. Elles ne sont plus un contre-pouvoir, mais partagent des frontières communes avec les Etats, les institutions
internationales, les entreprises, mais également les autres acteurs de la société civile que sont les altermondialistes. Elles
sont en interaction. C'est pourquoi elles doivent réfléchir à une évolution de leur statut, de leurs modes de financements,
de leurs stratégies, de leurs relations avec ces autres acteurs que sont les Etats, les institutions internationales, les
entreprises et les médias, de l'évaluation de leur action, en un mot de leur responsabilité dans le jeu international et
assumer leur dimension politique. Les ONG doivent se poser la question de leur ligne de conduite, de leur responsabilité,
de leur engagement politique au fond.
Occupant une place à part dans le monde associatif, notamment celles qui comptent, elles méritent un traitement adapté à
leur spécificité. Certains aménagements sont souhaitables et ne peuvent que leur être bénéfiques. Il faut toutefois veiller à
la fois à protéger leur spécificité, cette sorte de marque de fabrique française qui les différencie des ONG anglo-saxonnes,
tout en en atténuant les défauts, et ne pas augmenter les contraintes qui pèsent sur elles, mais faire en sorte que leur
action puisse s'épanouir, se développer davantage et plus facilement dans un nouveau cadre et qu'elles mêmes soient
moins fragiles. La situation est donc complexe, le chemin ardu, dans la mesure où elles sont confrontées à de nombreux
enjeux et où les obstacles viennent de toutes parts, non seulement des autres acteurs de ce secteur, mais également
d'elles-mêmes. C'est pourquoi il convient que tous ces acteurs réfléchissent ensemble et avec elles à de nouvelles
modalités d'exercice de leur action.
Proposition n° 1 : Engager un dialogue avec les grandes ONG portant sur l'élaboration d'un traitement adapté à leurs
spécificités, notamment en termes de statut juridique, de fiscalité, de rémunération des personnels et de charges sociales,
de modes de financement, et qui pourrait convenir à certaines ONG dépassant un certain seuil constitué par exemple par
le montant du budget et/ou le nombre de salariés. Elles seraient alors libres de choisir d'adopter soit le statut associatif
régi par la loi du 1er juillet 1901, soit le nouveau statut ainsi élaboré.
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (39 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
EXAMEN EN COMMISSION
Au cours de sa réunion du 13 avril 2005, la Commission des Affaires étrangères a entendu le rapport de M. Roland Blum
présentant les travaux de la mission d'information sur les ONG françaises.
M. Roland Blum, Rapporteur, a tout d'abord rappelé que la mission d'information sur les ONG françaises avait été
constituée le 11 février 2004 en vue d'établir un panorama des organisations non gouvernementales françaises créées en
France, sous statut juridique français et ayant une dimension internationale, c'est-à-dire dont le champ d'action dépasse
largement les frontières de l'Hexagone. Pour ce faire, quatre champs ont été isolés : la forme juridique, les personnels, le
mode d'intervention et l'évaluation de l'action.
En premier lieu, la mission d'information a constaté qu'il n'existait aucune définition juridique claire, ni en droit international,
ni en droit français de la notion d'organisation non gouvernementale et qu'une multitude de termes et d'acronymes étaient
utilisés pour désigner ces organismes. De même, il n'existe pas davantage de classification officielle des ONG tant au plan
international qu'au plan national et une typologie s'avère difficile à établir.
S'agissant de la forme juridique adoptée par les ONG françaises, celles-ci ont, à 98 %, un statut d'association régi par la
loi du 1er juillet 1901. Etant libres de se constituer en association et n'étant pas tenues de déclarer leur mise en sommeil
ou leur cessation, il est très difficile de les dénombrer exactement. De même, leur objet social n'est pas toujours en rapport
direct avec la coopération, la solidarité internationale ou le développement des pays pauvres. En outre, qu'il s'agisse d'une
petite ONG de parrainage d'enfants comme Enfants d'Asie qui emploie 4 salariés et 1 expatrié au Cambodge avec un
budget annuel de 1,7 million d'euros ou de la première d'entre elles, Médecins sans frontières, dont la seule section
française emploie 5 173 personnes pour un budget annuel de 95 millions d'euros et dont l'action s'exerce dans 35 pays,
toutes deux sont créées sous le régime associatif prévu par la loi de 1901.
S'intéressant à la question des personnels, la mission d'information a constaté que, du fait de leur appartenance au
monde associatif, les ONG françaises avaient encore très largement recours au bénévolat et au volontariat, qui reposent
sur les idéaux d'engagement et de désintéressement et permettent de limiter les coûts de fonctionnement. Il en résulte
une image encore très artisanale teintée d'amateurisme ou du moins de non professionnalisme des ONG françaises, par
rapport notamment aux organisations anglo-saxonnes qui recrutent essentiellement des professionnels et les rémunèrent
aux prix du marché. Néanmoins, les ONG françaises sont de plus en plus confrontées à la nécessité de recourir à des
professionnels pour différentes raisons.
Hormis quelques rares entités fortement spécialisées comme Médecins sans frontières, qui agit en priorité dans le
domaine de l'urgence médicale, dans leur grande majorité les ONG françaises sont très polyvalentes et il apparaît qu'elles
ont fortement diversifié leurs activités et elles se qualifient elles-mêmes de multispécialistes. Se pose alors la question
d'une ligne directrice et, a fortiori, d'une stratégie d'action des ONG françaises à plus ou moins long terme. En réalité, celleci
est fortement liée aux modes de financement. Si le rapport moyen entre les fonds publics et les fonds privés s'établit
dans un ratio de 40 à 60 %, ce taux recouvre en réalité de fortes disparités dans la mesure où certaines ONG françaises
affichent un taux de dépendance de 85 % par rapport aux bailleurs publics nationaux. Il s'agit essentiellement du ministère
des Affaires étrangères via la Délégation à l'action humanitaire et la Mission pour la coopération non gouvernementale, et,
dans une moindre mesure, des collectivités territoriales.
Toutefois, le principal donateur public des ONG françaises est aujourd'hui l'Union européenne, via l'Office humanitaire
ECHO et l'Office de coopération EuropeAid. En terme de rang, les ONG françaises se trouvent à la troisième position,
derrière les anglaises et les allemandes. Les ONG françaises bénéficient dans une moindre mesure de financements
internationaux et se plaignent de rencontrer encore un certain nombre de difficultés pour accéder aux financements
proposés par les organisations internationales comme les agences de l'ONU ou la Banque mondiale, en raison, selon
elles, de leur petite taille. Elles estiment qu'elles devraient être soutenues par les pouvoirs publics français en la matière.
Il résulte de cette situation que les ONG françaises sont avant tout des opérateurs qui répondent à des appels d'offres
lancés par des bailleurs publics et qui de ce fait doivent s'inscrire dans une stratégie d'intervention élaborée par des
décideurs publics. Seules quelques « majors » sont capables en France de définir des projets et de les financer
entièrement sur fonds propres abondés essentiellement par les dons des particuliers. Toutefois, même indépendantes des
pouvoirs publics, ces ONG n'en sont pas moins soumises aux desiderata de leurs généreux donateurs. De même, les
fondations et les entreprises, qui constituent des bailleurs privés vers lesquels les ONG se tournent de plus en plus,
imposent souvent des conditionnalités.
Dépendantes pour la majorité d'entre elles des bailleurs, les ONG françaises ont instauré bon gré mal gré des relations
avec les pouvoirs publics, mais estiment devoir veiller à ne pas se laisser instrumentaliser pour conserver leur neutralité.
Si elles sont encore nombreuses à refuser de porter clairement le drapeau français, contrairement à leurs homologues
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (40 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
américaines qui agissent comme le porte-drapeau des intérêts américains, elles constituent néanmoins une des formes de
l'influence, du « soft power » français. Elles sont quant à elles passées d'une relation antagoniste avec le pouvoir à une
certaine forme de cogestion dans la mesure où elles ne veulent plus être enfermées dans une relation purement technique
et financière, mais veulent intervenir sur la conception des projets et être associées aux choix politiques et à leur mise en
oeuvre.
Les ONG sont aussi engagées vis-à-vis des bailleurs dans une concurrence qu'elles qualifient elles-mêmes de féroce,
l'argent étant le nerf de la guerre et son corollaire l'image. Les batailles de notoriété et pour l'acquisition de parts de
marché humanitaire sont une réalité. Dans ces conditions, la coordination entre les ONG et avec elles s'avère un art
difficile aussi bien en amont que sur le terrain, ce qui est bien évidemment préjudiciable à tous les acteurs du secteur,
mais aussi aux bénéficiaires de l'aide.
La mission d'information s'est enfin penchée sur la question sensible de l'évaluation de l'action des ONG. En la matière, il
faut distinguer entre l'évaluation financière qui consiste à contrôler les comptes d'une ONG et l'évaluation en termes de
qualité de l'action menée sur le terrain. Si les ONG ont accepté un contrôle financier de leurs comptes -certaines sont
soumises à des obligations légales parce qu'elles font appel à des subventions publiques ou collectent des fonds dans le
cadre de campagnes nationales-, elles sont peu nombreuses à avoir mis en place des systèmes de suivi et d'évaluation
de leur action. Parmi celles qui y ont recours, beaucoup se contentent encore trop souvent de mesurer un taux de
réalisation obtenu en comparant quantitativement les résultats atteints par rapport aux objectifs planifiés ; parfois elles
tentent de mesurer l'efficacité qui consiste à comparer les résultats obtenus et les ressources mobilisées. En revanche,
rares sont celles qui tentent d'apprécier la pertinence et la durabilité de leurs actions, de mesurer l'impact de leurs
interventions. Enfin, les ONG françaises ne sont pas encore prêtes à accepter une évaluation par un tiers totalement
étranger au processus.
En conclusion, le Rapporteur a souligné que, si le monde des ONG françaises se révélait multiple, foisonnant et varié,
toutes occupaient cependant une place à part dans le paysage associatif français. Aussi la mission d'information a estimé
qu'elles méritaient un traitement adapté à leurs spécificités. Certains aménagements sont souhaitables et ne peuvent que
leur être bénéfiques. Outre des améliorations ponctuelles relatives à la fiscalité applicable aux ONG, à la rémunération
des personnels, aux modalités de cofinancement par les pouvoirs publics, aux obligations comptables, la mission
d'information a estimé qu'il serait bienvenu de réfléchir à de nouvelles règles du jeu, à un nouveau cadre dans lequel
pourrait mieux s'exercer leur action. Même si ce monde résiste à tout classement, il semble néanmoins possible de
distinguer entre les petites et moyennes ONG et les « majors ». Il a semblé à la mission d'information que les « majors »
méritaient de meilleures conditions que le cadre associatif pour gérer de gros budgets, une masse salariale importante,
des actions qui s'exercent dans de nombreux pays du monde. En définitive, elles sont des « entreprises privées à but non
lucratif », selon les propres termes du Président de Médecins sans frontières.
C'est pourquoi il serait intéressant que les pouvoirs publics puissent proposer aux dix plus grandes ou à Coordination SUD
qui est la fédération française des organisations de solidarité internationale d'engager un dialogue portant sur l'élaboration
de ce nouveau cadre qui comprendrait un statut juridique, une fiscalité, une rémunération des personnels et des
dirigeants, et des modes de financements adaptés à leurs spécificités. Ce cadre pourrait convenir à certaines ONG
dépassant un certain seuil constitué par exemple par le montant du budget et/ou le nombre de salariés. Bien entendu,
elles resteraient libres de conserver le statut associatif.
Enfin, si le contrôle comptable des actions des ONG financées sur fonds publics apparaît satisfaisant, les procédures
d'évaluation de leurs actions doivent être renforcées, tout en gardant à l'esprit la nécessité de faire porter cette évaluation
sur l'ensemble de la chaîne.
M. Michel Destot, intervenant en sa qualité de Président, a exposé les principales propositions formulées par la mission
d'information et qui peuvent être réparties en quatre séries.
Le premier groupe de propositions concerne la mise en place d'un nouveau cadre d'action pour les ONG françaises. Ce
monde étant assez réticent aux interventions autoritaires, la solution se trouve plutôt dans le dialogue que dans la
réglementation. Les plus grandes ONG méritent un traitement adapté qui devrait évoluer, à terme, vers un statut européen
dans la mesure où, dans la bataille qui se joue entre les ONG françaises et les ONG américaines, il faut gagner à notre
cause les autres pays européens. La réalité est que les ONG sont des entreprises privées à but non lucratif. C'est
pourquoi, il faut, entre autres, permettre une rémunération au prix du marché des professionnels salariés par les ONG
mais également de leurs dirigeants afin de garantir la professionnalisation du secteur et de faciliter la réinsertion de ces
personnels dans le monde de l'entreprise à l'issue de leur passage par une ONG. Pour les petites et moyennes ONG
demeure le problème des charges sociales élevées qui épuisent rapidement leurs ressources dans les projets qu'elles
mettent en oeuvre.
La deuxième série de recommandations porte sur les relations avec l'Etat. Il est indispensable que soit enfin mis en place
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (41 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
un guichet unique destiné à recevoir les demandes de cofinancement des ONG, à procéder à la notification, à effectuer le
suivi des partenariats ainsi engagés et à coordonner l'action de tous sur le terrain en s'appuyant en particulier sur les
représentations diplomatiques. Par ailleurs, sur le plan financier, il conviendrait de procéder à la consolidation de tous les
concours de l'Etat, rehausser la part de l'Etat dans le financement du fonctionnement des ONG, augmenter la dotation du
Fonds humanitaire d'urgence ainsi que la part de l'aide publique au développement qui transite par les ONG. La création
d'une mission d'information parlementaire portant sur la coopération décentralisée permettrait d'organiser la nécessaire
coordination avec les actions de coopération menées par le ministère des Affaires étrangères du fait du poids de plus en
plus important des collectivités territoriales dans l'action internationale de la France. Enfin, la remise d'un rapport au
parlement portant sur l'évaluation des ONG cofinancées par le ministère des Affaires étrangères et sur la politique de
coopération et l'action humanitaire de l'Etat, suivie d'un débat, est d'autant plus justifiée que le ministère des Affaires
étrangères s'impose comme le coordonnateur privilégié en la matière.
La troisième série de propositions concerne l'évaluation des ONG. La mise en place d'une cellule indépendante d'appui à
l'évaluation de leur action doit être envisagée en dépit des réticences de celles-ci, ne serait-ce que pour savoir où va
l'argent public.
La dernière série de recommandations regroupe des actions au niveau international. Il est notamment proposé de définir
une procédure unique d'accréditation des ONG auprès des institutions internationales reposant sur des critères acceptés
par tous.
En conclusion, M. Michel Destot a indiqué que le monde des ONG françaises était caractérisé par une grande diversité. Si
les ONG françaises ont des points forts mais également beaucoup de faiblesses, au total elles expriment beaucoup de
générosité. La France ayant été en quelque sorte le précurseur en la matière avec les « French doctors » peut gagner
dans le concert international une partie importante dans la mesure où les ONG interviennent dorénavant également sur le
plan politique. Refusant toute instrumentalisation, contrairement aux ONG américaines, l'éthique et l'approche des ONG
françaises sont différentes, il ne faut cependant pas que la France soit indifférente à ce qu'elle peut obtenir en soutenant
ses ONG.
Après avoir félicité le Président et le Rapporteur pour la richesse de leur rapport, M. Hervé de Charette a souligné
l'importance du sujet et l'intérêt des propositions formulées par la mission d'information, la première relative à l'élaboration
d'un nouveau statut mieux adapté aux grandes ONG étant incontestablement une idée à approfondir.
Créer une mission d'information parlementaire sur la coopération décentralisée serait une bonne initiative, tant les actions
conduites par les régions, les départements et les grandes villes foisonnent et représentent des enveloppes financières
importantes. Il serait très utile de connaître plus précisément les initiatives décentralisées afin de parvenir à les encadrer
ou, plutôt, à les guider et les coordonner.
La proposition visant à créer une assemblée consultative mondiale de la société civile auprès des Nations unies, déjà
formulée par M. Jacques Attali, est très intéressante. Elle permettrait de combler l'absence actuelle de tout lieu
d'expression de l'opinion publique mondiale. Une telle assemblée attirerait peut-être des ennuis aux gouvernements, mais
elle constituerait avant tout une formidable machine à produire des idées !
Prévoir des exonérations de charges sociales et fiscales au profit des ONG est en revanche une idée discutable, dans la
mesure où elles entraîneraient une charge supplémentaire pour le citoyen et où toutes les associations demanderaient,
souvent à juste titre, le même traitement.
M. Axel Poniatowski a observé que les propos tenus par le Président et le Rapporteur de la mission contenaient des
réserves implicites vis-à-vis de certaines ONG : ces réserves portent-elles sur leur fonctionnement ou leur gestion, ou bien
visent-elles le bien fondé de leurs actions ? Le commissaire européen chargé de l'aide au développement, M. Louis
Michel, a indiqué qu'il allait proposer à la Commission européenne que l'aide européenne destinée à l'Afrique ne transite
plus par des ONG mais repose au contraire sur des interventions menées directement par l'Union européenne. Cette
évolution ne conduirait-elle pas à la remise en cause de l'action des ONG en Afrique ? Est-elle la conséquence de la mise
à jour de détournements de l'aide européenne ?
M. Roland Blum, Rapporteur, a reconnu que la mission avait quelques réserves sur les actions de telle ou telle ONG
mais que cela ne remettait pas en cause leur bien-fondé. Dans de nombreux pays en développement, les ONG
remplissent les missions de service public dont l'Etat défaillant ne peut s'acquitter. Néanmoins un renforcement de la
coordination du travail des ONG et des financements qui leur sont accordés par les bailleurs de fonds français et
internationaux serait très profitable. La concentration de trop nombreux financements sur un même objectif - la lutte contre
le SIDA par exemple - entraîne une concurrence malsaine et contreproductive entre ONG.
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (42 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
La proposition faite à la Commission européenne par le commissaire Louis Michel vise un meilleur contrôle de l'utilisation
des fonds publics, ce qui ne met pas en cause l'avenir des ONG et devrait au contraire permettre de garantir que les fonds
qui leur sont accordés sont utilisés conformément à leur objet initial.
M. Michel Destot a indiqué que les principales réserves de la mission d'information concernaient les plus petites ONG qui
sont très dépendantes des financements publics - qui peuvent représenter jusqu'à 85 % de leur budget - et donc des
programmes publics existant, qui déterminent leurs actions. Leur manque de moyens les conduit à embaucher des
personnels peu formés et faiblement rémunérés, en contrats à durée déterminée ou dans le cadre d'emplois-jeunes. La
faible expérience professionnelle de ces personnels entraîne une moindre efficacité des actions conduites.
Une assemblée consultative mondiale de la société civile pourrait être un lieu de débat sur les critères de répartition de
l'aide publique au développement entre les projets et les pays, les ONG étant en mesure de témoigner des besoins
qu'elles ont constatés sur le terrain. Ce témoignage n'aura de réelle valeur que si les ONG sont indépendantes, ce qui
suppose qu'elles bénéficient de financeurs multiples et d'une certaine dimension. Les petites ONG renforceraient leur
efficacité en se coordonnant, voire en fusionnant.
Le Président Edouard Balladur a observé que, si les ONG n'ont pas à proprement parler de nationalité, elles n'en ont
pas moins des comportements différents selon la provenance de leurs financements. Une telle influence est inévitable.
Il a estimé que ce rapport mériterait de voir ses principales propositions prises en considération. Celles-ci pourraient
d'ailleurs faire l'objet d'une proposition de loi.
La Commission des Affaires étrangères a ensuite autorisé la publication du rapport d'information présenté par M. Roland
Blum.
ANNEXE 1
LES ONG FRANÇAISES ET LE TSUNAMI
· Les chiffres
Le raz-de-marée qui a touché l'Asie du Sud-Est le 26 décembre 2004 a fait, selon les estimations, près de
300 000 victimes, morts ou disparus.
L'ampleur de la catastrophe a suscité un élan de générosité sans pareil. Le montant total des aides publiques et privées
promises s'est élevé à plusieurs milliards de dollars. S'agissant de la France, il apparaît que les organismes non publics
ont reçu environ 220 millions d'euros des Français. Pour la phase d'urgence, le Gouvernement français a engagé
21 millions d'euros, dont 17,6 millions d'euros de contribution aux organismes spécialisés des Nations unies et au Comité
international de la Croix-Rouge. En outre, les forces françaises ont appuyé ces efforts humanitaires dans le cadre de
l'opération Beryx, qui s'est achevée début mars 2005, pour un coût évalué à environ 21 millions d'euros. Pour la phase
post-urgence, les moyens financiers publics s'élèvent à 20 millions d'euros de crédits regroupés sur le budget du ministère
des Affaires étrangères, 3 millions d'euros financés par les agences de l'eau, 300 millions d'euros de facilités de crédit
mises à la disposition des pays qui le souhaitent, dont 200 millions instruits par l'Agence française de développement.
L'ampleur de la catastrophe a également suscité un afflux de plusieurs centaines d'ONG et plusieurs milliers d'expatriés.
· La traçabilité des dons
Le contrôle de l'usage des fonds et la traçabilité sont d'autant plus essentiels que l'afflux des financements a été massif,
voire nettement supérieur aux besoins dans certains secteurs, tout comme le nombre des acteurs présents sur le terrain. Il
en résulte que le risque d'une volonté de dépenser à tout prix et de doublons est inévitable. Certaines organisations mal
intentionnées auraient tort de ne pas profiter de la situation.
Pour sa part, l'ONU a mandaté le cabinet PriceWaterhouseCoopers pour réaliser l'audit comptable. En principe, les
différents mécanismes de sécurisation des fonds et de contrôle de leur utilisation qui ont été mis en place pour les
grandes ONG sont fiables. Toutefois, les ONG n'échappent pas au risque de gaspillage dans la mesure où toutes n'ont
pas forcément de structure adéquate pour gérer l'afflux des fonds et où elles se lancent dans des projets non réellement
pensés et non approuvés par l'administration. Pour faire face à ces risques, la mise en place par les autorités locales de
critères techniques ou financiers visant à décourager les ONG non professionnelles ou moins sérieuses semble indiquée.
En revanche, au niveau des organes de l'Etat, il ne fait aucun doute que le risque de corruption est élevé dans ces pays et
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (43 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
que la spéculation locale va souvent de pair avec un afflux massif d'expatriés cherchant par exemple à se loger, la loi de
l'offre et de la demande jouant inévitablement. Il semblerait que le risque de dilapidation de l'argent de l'aide dans des
circuits de corruption soit plus important dans la phase de reconstruction que dans la première phase d'urgence. En effet,
la phase d'urgence a été observée de très près ; les circuits de corruption préfèrent sans doute attendre la mise en place
des projets de réhabilitation à long terme où les détournements seront moins visibles et plus aisés à mettre en oeuvre par
le biais des administrations locales.
· La coordination
Dès l'annonce de la catastrophe, il est indéniable que les ONG ont déferlé sur la zone sans se concerter, multipliant les
frais et les délais plutôt que de mener des initiatives communes, et sans véritable lien avec les autorités locales. A cet
égard, il faut souligner le rôle amplificateur des médias qui ont contribué à l'arrivée d'acteurs très variés, comme de petites
associations porteuses d'initiatives ponctuelles, de journalistes, de consultants, d'entreprises, etc., qui ont contribué à
rendre la coordination plus complexe et à instaurer une certaine confusion. Néanmoins, l'expérience montre que les
initiatives désordonnées, si elles sont généralement le fait de petites ONG peu expérimentées et non professionnelles,
sont de courte durée.
Par ailleurs, en dépit de l'importance des moyens déployés, il ne faut pas oublier que l'organisation opérationnelle sur le
terrain et l'accès aux victimes ne peuvent être que progressifs, peu homogènes et étroitement liés aux contextes
nationaux et locaux dans lesquels ils s'inscrivent. Les difficultés logistiques inévitables dans ce genre de catastrophe ont
certainement contribué à susciter pour une large part l'impression de désordre qui a prévalu dans un premier temps.
Ce déferlement, cette « foire », est sans doute inévitable dans la mesure où il est difficile de décourager toutes les bonnes
volontés, mais mérite d'être dénoncé et appelle une réflexion sur les modes de régulation. A défaut de critères à remplir,
un mécanisme d'enregistrement des acteurs par un interlocuteur présent localement s'avère incontournable. Ainsi, très
vite, le Bureau de la coordination des affaires humanitaires (BCAH/OCHA), dirigé par Jan Egeland, s'est imposé comme
un interlocuteur, coordonnateur et acteur majeur dans la phase d'urgence humanitaire. Dans certains pays, ce sont les
autorités locales qui, souhaitant conserver la maîtrise du processus d'aide, ont mis en place un centre de coordination.
Pour la phase de reconstruction, d'autres agences de l'ONU devraient monter en puissance, comme le Programme des
Nations unies pour le développement (PNUD).
S'agissant plus particulièrement de la France, toutes les ambassades interrogées ont indiqué que spontanément les ONG
françaises les avaient contactées pour se signaler et s'étaient maintenues en étroite liaison avec les attachés
humanitaires. Par ailleurs, un délégué interministériel à l'aide de la France aux Etats affectés par la catastrophe du
26 décembre 2004 a été nommé par le Premier ministre, le 18 janvier 2005, en la personne de M. Jean-Claude Mallet. Il
doit s'assurer de « la cohérence entre les actions de l'Etat et celles des organisations non gouvernementales intervenant
sur le terrain, tant pour l'humanitaire que pour la reconstruction et le développement ».
En définitive, l'on ne peut généraliser, mais, une fois passée cette période de désorganisation initiale, l'action au plus
proche du terrain des ONG apparaît le plus souvent efficace et il ne fait aucun doute que seules les ONG chevronnées
sont en mesure de cerner les contours, les enjeux et les évolutions de la situation.
ANNEXE 2
ENTRETIENS CONDUITS PAR LA MISSION
AUDITIONS EFFECTUÉES PAR LA MISSION D'INFORMATION
· 4 mai 2004 à 11 h 30 :
MM. Henri Rouillé d'Orfeuil, Président de Coordination Sud, Emmanuel Fagnou, Directeur exécutif et Jean-Marie Fardeau,
Secrétaire général du Comité catholique contre la faim et pour le développement (CCFD)
· 18 mai 2004 à 11 h 30 :
Mmes Florence Dépret, Directeur conseil Euro RSCG C&O, et Agathe Bousquet, Directrice conseil Euro RSCG C&O
· 25 mai 2004 à 11 h 30 :
M. Jean-Louis Sabatié, Chef de la Mission pour la Coopération non gouvernementale (MCNG) au ministère des Affaires
étrangères
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (44 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
· 8 juin 2004 à 12 h :
Mme Nathalie Schnuriger, Présidente du Fonds pour la promotion des études préalables études transversales évaluations
(F3E), et M. Laurent Denis, Secrétaire technique
· 15 juin 2004 à 11 h :
M. Christian Rouyer, Délégué à l'action humanitaire (DAH) au ministère des Affaires étrangères
· 22 juin 2004 à 11 h :
M. Philippe Vitel, Député, chargé par le Premier ministre d'établir un rapport sur les mesures susceptibles d'améliorer les
relations entre les grandes entreprises françaises et les ONG
· 22 juin 2004 à 12 h :
MM. Michel Wagner, Président de CLONG-Volontariat, Michel Joli, Vice-Président, Mme Laurie Chambon, Coordinatrice,
MM. François Laballe, Chargé de partenariat de la Délégation catholique pour la coopération (DCC), Benoît Miribel,
Directeur général d'Action contre la Faim (ACF)
· 6 juillet 2004 à 11 h :
M. Christian Lechervy, Sous-Directeur d'Asie du Sud-Est au ministère des Affaires étrangères
· 6 juillet 2004 à 12 h :
MM. Frédéric Pascal, Président du Comité de la Charte de Déontologie, et Daniel Bruneau, Directeur
· 28 septembre 2004 à 11 h 15 :
Mmes Anne Héry, Déléguée permanente de Handicap International (HI), et Florence Thune, Directrice-adjointe des
programmes et de la stratégie financière
· 28 septembre 2004 à 12 h 15 :
Audition de M. Benoît Miribel, Directeur général d'Action Contre la Faim (ACF)
· 26 octobre 2004 à 11 h 15 :
Colonel François-Xavier Yves, Chef de la cellule Actions civilo-militaires (ACM J9) du Centre de planification et de
conduite des opérations (CPCO) au ministère de la Défense, Capitaine Pascal Gouault, Groupement interarmées actions
civilo-militaires (GIACM), Lieutenant Marc Boulogne, Officier juriste du GIACM, Lieutenant Delphine Brunissem (GIACM),
Docteur Eric Dal, médecin-chef des services, chef de la cellule Action humanitaire et santé au cabinet militaire du Ministre
de la Défense
· 16 novembre 2004 à 10 h :
M. Renaud Muselier, Secrétaire d'Etat aux Affaires étrangères
· 16 novembre 2004 à 11 h :
M. Marc-Antoine Pérouse de Montclos, chargé de recherche à l'Institut de recherche pour le développement (IRD)
· 17 novembre 2004 à 10 h :
M. Bernard Kouchner, Ancien Ministre
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (45 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
· 23 novembre 2004 à 12 h 15 :
MM. Michel Brugière et François Dupré, directeurs généraux de Médecins du Monde (MDM), chargés respectivement au
plan opérationnel des actions médicales et des aspects financiers
· 7 décembre 2004 à 11 h 15 :
Mme Laurence Villeneuve, vice-Présidente d'Enfants d'Asie, M. Hubert Vassal, trésorier, Mme Catherine Colombani,
membre du conseil d'administration
· 7 décembre 2004 à 12 h 15 :
MM. Rachid Lahlou, Directeur général de Secours Islamique France, et Djamel Misraoui, Directeur du Département
Communication et Relations publiques
· 14 décembre 2004 à 11 h 30 :
M. Hubert Védrine, Ancien Ministre des Affaires étrangères
· 21 décembre 2004 à 11 h 15 :
M. Jean-Hervé Bradol, Président de Médecins sans Frontières (MSF)
· 21 décembre 2004 à 12 h 15 :
M. Xavier Darcos, Ministre Délégué à la Coopération, au Développement et à la Francophonie
· 18 janvier 2005 à 11 h 15 :
M. Robert Ménard, Secrétaire général de Reporters sans Frontières (RSF)
· 18 janvier 2005 à 12 h 15 :
MM. Antoine Bernard, Directeur exécutif de la Fédération internationale des droits de l'homme (FIDH), Jean-Pierre Dubois,
Secrétaire général adjoint de la FIDH et vice-Président de la Ligue des droits de l'homme et du citoyen, affiliée française
de la FIDH, Mme Alexa Leblanc, Coordonnatrice des programmes au Secrétariat international de la FIDH
· 1er février 2005 à 12 h 15 :
M. Daniel Verger, Directeur Action Internationale du Secours Catholique Caritas France
· 16 février 2005 à 15 h :
M. Daniel Lebègue, Président de Transparence International France (TI)
TABLE RONDE RÉUNISSANT DES ONG DE DÉVELOPPEMENT
29 juin 2004
· M. Désiré Devienne, Président de Agriculteurs Français et Développement International Picardie (AFDI)
· M. Guy Durand, Président du Centre International de Développement Agricole (CICDA)
· Mme Anne-Françoise Taisne, Responsable administrative et financière du Comité Français pour la Solidarité
Internationale (CFSI)
· M. Denis Thion, Directeur de la Délégation Catholique pour la Coopération (DCC)
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (46 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
· Mme Dominique Dupain, Directrice du Groupe de Recherche et de Réalisations pour le Développement Rural (GRDR)
DÉPLACEMENTS DE LA MISSION D'INFORMATION
Septembre 2004 - déplacement au Royaume du Cambodge
- Entretiens du 12 septembre 2004
· MM. Yvon Roé d'Albert, Ambassadeur de France au Cambodge, Alain Rauch, Premier Conseiller, Dominique Dordain,
Conseiller de Coopération et d'Action culturelle, Antoine de Dianous, Chef de la Mission économique et financière, Mlle
Claude Abily, Premier Secrétaire
- Entretiens du 13 septembre 2004
· Mme Somaly Mam et M. Pierre Legros (AFESIP), M. Frédéric Thomas (Aidétous), M. Saray Thun (ADHOC), Mme Kek
Galabru (LICADHO)
· Mme Ly Sophat, Directrice de programme de Mith Samlanh Friends
· Mme Cheam Kosal, Directeur général de Khrousar Thmei, et Mme Corinne Javary, Responsable Communication
· M. Hor Namhong, Ministre des Affaires étrangères et de la Coopération internationale du Royaume du Cambodge, et
Mme Oum Somanine, Sous-Secrétaire d'Etat au ministère des Affaires étrangères et de la Coopération internationale
· Mme Phany Auk, responsable des programmes Douleurs sans Frontières (DSF) au Cambodge
· Mme Catherine Quillet, infirmière, responsable de l'antenne Médecins sans Frontières (MSF)
· Mme Agnès Lesage, Chef de mission Croix-Rouge Française (CRF)
· M. Pierre-Régis Martin, responsable de Médecins du Monde (MDM)
· Les chefs de projets de la coopération française
- Entretiens du 14 septembre 2004
· Visite d'un projet de développement durable du Groupe de Recherche et d'Echanges Technologiques (GRET) en
compagnie de MM. Jean-Pierre Mahé, chargé du développement rural et la participation privée aux infrastructures, Cédric
Salze, représentant pays
· Visite d'un projet de développement durable de AGRISUD International, en compagnie de M. Jean-Paul Romano
· Visite du site d'Enfants et Développement en compagnie de M. Jérôme Combes, Délégué
· Entretien avec M. Sok An, Vice-Premier Ministre, Ministre à la Présidence du Conseil des Ministres (Présidence du
Conseil des Ministres) du Royaume du Cambodge
· Entretien avec M. Sothik Hok, Soutien à l'Initiative Privée pour l'Aide à la Reconstruction du Sud-Est asiatique (SIPAR)
· Visite d'un orphelinat d'Enfants d'Asie, en compagnie de M. Jean Yves Fusil, Directeur informatique, et de Mme Kem
Kimlang, Directrice de l'Administration
· Entretien avec Mme Sharon Wilinson, Directeur de CARE Cambodia, du Dr. Jacqueline L. Pomeroy, Délégué de The
Asia Foundation, de Mmes Annette Kirchner, Assistante du Délégué, Véronique Salze-Lozac'h, Directeur des programmes
économiques, et de M. Khut Inserey, Administrateur programme
· Entretien avec M. Douglas Gardner, Coordinateur des Nations Unies au Cambodge et Délégué permanent du
Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD)
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (47 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
· Entretien avec M. Daniel Costa Llobet, Premier Secrétaire de la Délégation de la Commission européenne au Cambodge
et Premier Administrateur Programme, et M. Josselin Amalfi, Administrateur programme junior chargé de l'enseignement,
de la santé, du développement social et de l'aide humanitaire
- Entretiens du 15 septembre 2004
· Visite du site de Pour un Sourire d'Enfant en compagnie de M. Christian Des Pallières et Mme Marie-France Des
Pallières, fondateurs
8 février 2005 - déplacement à Bruxelles
- Entretien à la Représentation permanente avec M. Pierre Vernhes, Conseiller commercial Cellule Entreprises &
Coopération, Mmes Corinne Balleix, Attachée pour la Coopération, Aurélie Royet-Gounin, Conseillère de presse adjointe,
Conseillère Droits de l'Homme.
- Entretien avec M. Jean-Louis Vielajus, membre du conseil d'administration de la Confédération européenne des ONG
d'urgence et de développement (CONCORD), vice-président de Coordination-SUD, délégué général du Comité Français
pour la Solidarité internationale (CFSI)
- Entretien avec M. Hugh Richardson, Directeur général de EuropeAid
- Entretien avec MM. Antonio Cavaco, Directeur général d'ECHO, Michel Arrion, Chef de l'unité Affaires politiques
générales d'ECHO
_________
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG
françaises (Roland Blum)
1 () Avocat et professeur associé au Département de science politique de la Sorbonne, auteur, entre autres, de Les ONG -
Editions La Découverte - Collection « Repères », 2004.
2 () STCE n°124.
3 () Guide de la liberté associative dans le monde, sous la direction de Michel Doucin - La Documentation française -
Paris, 2000.
4 () Guide de la liberté associative dans le monde - Les législations des sociétés civiles de 138 pays, sous la direction de
Michel Doucin, La Documentation française - Paris, 2000.
5 () COM (1991) 273 FINAL.
6 () « 1. Les institutions donnent, par les voies appropriées, aux citoyens et aux associations représentatives la possibilité
de faire connaître et d'échanger publiquement leurs opinions dans tous les domaines d'action de l'Union. 2. Les institutions
entretiennent un dialogue ouvert, transparent et régulier avec les associations représentatives de la société civile. 3. En
vue d'assurer la cohérence et la transparence des actions de l'Union, la Commission procède à de larges consultations
des parties concernées. »
7 () Université du management associatif (UMA) : www.uma-univ.org.
8 () www.diplomatie.gouv.fr/humanitaire/.
9 () www.france.diplomatie.gouv.fr.
10 () www.rpfrance.org/sec/index.htm.
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (48 of 49)26/06/2006 17:11:55
N° 2250 - Rapport en conclusion des travaux d'une mission d'information constituée le 11 février 2004 sur les ONG françaises (Roland Blum)
11 () Proposition de loi n° 66 (2003-2004) disponible sur le site Internet www.senat.fr
12 () www.theglobalfund.org
13 () www.un.org
14 () Avis sur le Rapport de la Commission mondiale sur la dimension sociale de la mondialisation, créée par le Conseil
d'administration du Bureau international du travail, présenté, au nom de la section des Relations extérieures du Conseil
économique et social, par M. Alain Deleu, vice-président du Conseil, intitulé « Vers une mondialisation plus juste » - 2005.
15 () Auteur de Le financement des ONG humanitaires, Revue française de finances publiques, n° 52, 1995, LGDJ.
16 () www.observatoire-humanitaire.org
17 () www.aida.developmentgateway.org
18 () Enjeux généraux du débat sur le co-financement ONG et sur l'évaluation-capitalisation-appréciation de l'impact,
document de travail pour le séminaire de Paris (9 et 10 décembre 2004), COTA asbl, Méthodologies et technologies pour
un développement durable (octobre 2004).
19 () rapport du groupe de travail sur « l'évaluation des interventions humanitaires », 8 septembre 2004, mis en ligne sur le
site Internet du ministère des Affaires étrangères, www.diplomatie.gouv.fr/humanitaire/1495.html.
20 () Les multinationales du coeur : les ONG, la politique et le marché, Paris, Le Seuil, coll. « La République des idées »,
2004
http://www.assembleenationale.fr/12/rap-info/i2250.asp (49 of 49)26/06/2006 17:11:55

Add this page to your favorite Social Bookmarking websites

| More...

Droits de l'homme

Culture

Aide au Développement

Divers